Reforma státní správy v Praze - cui bono?
V událostech provázejících spor a následné usmíření pražského primátora s poslanci klubu ODS v zastupitelstvu hlavního města poněkud zapadlo rozhodnutí rady hlavního města Prahy č. 1468 přijaté dne 28. 11. o návrhu té části Statutu hlavního města Prahy, která má upravovat rozdělení výkonu státní správy mezi město (magistrát) a jeho městské části (úřady městských částí). Převážná část sdělovacích prostředků o něm jen zkratkovitě referovala v tom smyslu, že Praha má mít 22 obvodů (k Praze 1-15 přibudou Horní Počernice, Letňany, Kbely, Radotín, Řepy, Uhříněves, Újezd nad Lesy), což má vést k přiblížení výkonu státní správy občanům (jednoduše řečeno - státní správa je to, o čem rozhodují jmenovaní úředníci, samospráva je to, o čem rozhodují volení zastupitelé). Skutečnost ale není zdaleka tak jednoznačná, jak by se mohlo z některých zjednodušených nebo přímo zavádějících komentářů zdát.
Především není správné tvrdit, že v Praze vznikne sedm nových obvodů, resp. že Praha má mít napříště obvodů dvacet dva. Podle dosud platného zákona o územním členění státu z roku 1960 se území hlavního města Prahy stále dělí (a bude dělit i nadále) na 10 obvodů, podle nichž jsou uspořádány soudy, státní zastupitelství, vojenské správy a s určitými diferencemi i finanční úřady (podle tohoto zákona přísluší pravomoc vytvořit nebo zrušit obvod v hlavním městě Praze do 31. 12. 2000 vládě a od 1. 1. 2001 Parlamentu, nikoliv zastupitelstvu hlavního města Prahy. V hlavním městě Praze je proto obvodů stále 10 a nikoliv 15, jak se někdy chybně soudí, když se městské části Praha 11 až 15, nesoucí nešťastné číselné a nikoliv slovní názvy, vzniklé po r. 1994 s těmito obvody zaměňují. Je s podivem, že nový zákon o hlavním městě Praze se vůbec nesnažil vnést do této věci jasno.
To, oč se v novém Statutu hlavního města Prahy, který má ještě před Vánoci schvalovat zastupitelstvo města, především jedná, je právě rozdělení výkonu státní správy mezi hlavní město Prahu (Magistrát hl. m. Prahy) a městské části (úřady městských částí), protože nový zákon o hlavním městě Praze vychází z toho, že tato záležitost bude řešena právě ve Statutu (zákon svěřuje kompetence ve státní správě hlavnímu městu Praze a ponechává zastupitelstvu města možnost upravit takto jejich rozdělení). Účelem výše zmíněného rozhodnutí rady hlavního města Prahy je tedy předurčit městské části, jejichž úřady budou vykonávat státní správu a zároveň vymezit, pro jaké území (pro jaké městské části) ji budou vykonávat. Nejde tedy o žádné nové správní obvody ale jen o rozdělení městských částí do kategorií podle rozsahu Statutem svěřené státní správy.
Abychom lépe porozuměli dosahu tohoto rozhodnutí, musíme nejprve stručně popsat dnešní stav. Členění hlavního města na městské části, kterých je dnes 57, má své kořeny v období před r. 1989, kdy na přelomu 60. a 70. let došlo k administrativnímu rozšíření území města o sousední historické obce, jimž byl ponechán status místních národních výborů a z nichž, jakož i z někdejších ONV, se po r. 1990 staly městské části. S jistým zjednodušením lze říci, že podle dnes platného Statutu (jeho účinnost končí 31. 12. 2000) existují z hlediska rozsahu svěřené státní správy v zásadě tři typy městských částí. Prvním typem jsou městské části (nazvěme je A) vykonávající státní správu jen v minimálním rozsahu a jen pro své území (např. městské části Benice, Nedvězí, Lipence, Křeslice). Druhým typem jsou městské části (nazvěme je B - dnes 27 městských částí - např. městská část Letňany, Radotín, Horní Počernice, Suchdol, Zbraslav, Libuš, Uhříněves) vykonávající státní správu v zásadě na úrovni pověřeného obecního úřadu, v nichž působí stavební, živnostenské a matriční úřady (tyto tři úřady ale nejsou ve všech těchto 27 městských částech současně) a které tuto působnost vykonávají i pro území městských částí typu A. Konečně třetím typem jsou městské části (nazvěme je C - dnes městské části Praha 1 až 15) vykonávající státní správu v zásadě na úrovni okresního úřadu (jde např. o záležitosti dávek státní sociální podpory, vydávání občanských průkazů nebo záležitosti civilní služby), které tuto působnost vykonávají i pro území městských částí A a B.
Tato diferenciace na tři typy městských částí odpovídá uspořádání státní správy na ostatním území státu, kde státní správu vykonávají obce, pověřené obecní úřady, resp. stavební, matriční a živnostenské úřady, a okresní úřady. Má tomu tak podle návrhu druhé fáze reformy veřejné správy být i po zrušení okresních úřadů k 31. 12. 2002, kdy má dojít k přesunu kompetencí z dnešních 73 okresních úřadů na tzv. pověřené obce III. stupně, kterých má být cca 200. Jinými slovy, v obcích a městech, kde se státní správa vykonává dosud, bude se vykonávat ve stejném rozsahu i nadále a v některých případech dojde k rozšíření kompetencí (místo dnešních 73 okresních úřadů jich bude "jakoby oněch cca 200).
Co tedy z tohoto pohledu znamená rozhodnutí rady hlavního města Prahy č. 1468? Ve svých důsledcích jednak rozšíření počtu úřadů městských částí vykonávajících státní správu na úrovni okresního úřadu z dnešních 15 na 22 a zároveň redukci počtu stavebních, matričních a živnostenských úřadů z dnešních 27 také na 22. Jak vidno, o přiblížení výkonu státní správy občanům jde tedy jen zčásti. Je sice pravda (za předpokladu, že bude tento model schválen pražským zastupitelstvem), že např. záležitosti, které dnes občané Radotína, Zbraslavi, Lipenců, Lochkova a Velké Chuchle museli vyřizovat na úřadě městské části Praha 5 (např. ony dávky státní sociální podpory), si budou moci vyřídit na úřadě v Radotíně. Negativem je ale to, že záležitosti, které si mohli občané Zbraslavi a Lipenců dosud vyřídit na stavebním, matričním nebo živnostenském úřadě na Zbraslavi, budou vyřizovat rovněž v Radotíně (to se bude týkat např. i občanů Suchdola ve vztahu k úřadu městské části Praha 6, občanů Ďáblic, Březiněvse a Dolních Chaber ve vztahu k úřadu městské části Praha 8 nebo občanů Libuše ve vztahu k městské části Praha 12). Na jednu stranu se tedy výkon státní správy k občanům přiblíží, zároveň se ale v jiných věcech bez rozumného důvodu vzdálí a proto lze takové řešení sotva hodnotit jednoznačně pozitivně. Jde o systém "všechno nebo nic", kdy má městská část vykonávat státní správu buďto v plném nebo naopak v jen minimálním rozsahu, nic mezi tím.
K čemu tato zdánlivě nepochopitelná šachová partie s kompetencemi je? Účelem "erformy" je vytvořit 22 takzvaně "homogenních" úřadů městských částí (viz rozhovor s ředitelem Magistrátu hl. m. Prahy Z. Zajíčkem v internetových Pražských novinách ze dne 22. 11. 2000, kde uvedl, že "jde v první řadě o to, aby všechny úřady vypadaly pokud možno stejně a aby každý úřad městské části, který bude vykonávat státní správu v Praze, vykonával všechny agendy prvního stupně. Velmi lapidárně řečeno, všechny budou mít dopravu, stavební úřad, matriky, občanské průkazy atd. Pro vás to znamená, že budete přesně vědět, co na úřadě najdete a co si tam můžete vyřídit bez ohledu na to, zda jste v Praze 1, nebo Praze 15."). To znamená, vrátíme-li se k výše popsaným typům městských částí A, B a C, že mají napříště existovat jen městské části typu A a B, přičemž typ B vznikne sloučením dnešních typů B a C.
Zarážející je to, že návrh na přesun kompetencí z místa na místo neprovází, stejně tak jako před rokem u přípravy vládního návrhu zákona o hl. m. Praze, žádná analýza stávajícího stavu (především z hlediska kvality vykonávané státní správy, z hlediska odborné způsobilosti úředníků a z hlediska finančních prostředků vynakládaných na výkon státní správy, to vše doplněné případným průzkumem na téma "Jak jsou občané se stávajícím stavem spokojeni") a chybí i jakýkoliv rozbor možných důsledků (zejména těch finančních) navrhovaného modelu v praxi, nemluvě o srovnání navrhovaného řešení s dnešním stavem a vyhodnocení možných přínosů.
Má-li napříště v Praze působit celkem 22 místo dnešních 15 úřadů městských částí vykonávajících státní správu prakticky na úrovni okresního úřadu (!), pak se nelze nezeptat, zda to povede k nárůstu počtu úředníků a v jakém rozsahu, jaké náklady s tím budou spojeny (budovy, kancelářské vybavení, platy úředníků, náklady spojené s předáváním archivů a dokumentace, náklady spojené s vyškolením úředníků) a jak se tato položka promítá do návrhu rozpočtu hlavního města Prahy na r. 2001. Absence jakýchkoliv relevantních ekonomických dat překvapuje o to víc, že povinnost vypracovat takovou finanční analýzu vyplývá ze zákona č. 576/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech, podle kterého v návrzích obecně závazných vyhlášek obcí musí navrhovatel uvést předpokládané finanční dopady. Nic takového ale návrh, který předpokládá rozsáhlé přesuny kompetencí, neobsahuje.
Diskutabilní je rovněž vymezení nových "správních obvodů" z hlediska přirozené spádovosti a dopravní dostupnosti, kde na první pohled zarazí především sloučení Radotína a Zbraslavi oddělených řekou Berounkou s jediným dopravním spojením nebo přičlenění Čakovic, které přirozeně patří k Letňanům, do správního obvodu s centrem ve Kbelích.
"Správní obvody" nejsou přes veškeré proklamace vůbec homogenní z hlediska počtu obyvatel. Mají tak vedle sebe existovat na straně jedné správní obvod zahrnující městské části Praha 4 a Kunratice o celkovém počtu cca 140 tis. obyvatel nebo správní obvod zahrnující městské části Praha 6, Suchdol, Lysolaje, Nebušice a Přední Kopanina o celkovém počtu asi 111 tis. obyvatel a na straně druhé správní obvod zahrnující městské části Újezd nad Lesy, Klánovice, Běchovice a Koloděje o celkovém počtu necelých 12 tis. obyvatel nebo správní obvod zahrnující městské části Uhříněves, Královice, Nedvězí, Benice a Kolovraty o celkovém počtu ani ne 7 tis. obyvatel (!). Pro srovnání - tento "správní obvod" bude mít jako celek méně obyvatel než např. jednotlivé městské části Libuš (7 tis. obyvatel) nebo Zbraslav (7 800 obyvatel), které mají být samy pouze součástmi jiných "správních obvodů".
Aby tato navrhovaná "reforma" nevedla, jak se opakovaně zdůrazňuje, k tomu, že to budou mít občané na úřady dál než dosud (viz výše uváděné příklady Libuše, Suchdola, Ďáblic nebo Zbraslavi), měly by se podle představ tvůrců "reformy" zejména stavební, živnostenské a matriční odbory, které tvoří součást úřadů těch městských částí, které nebudou centry nových "správních obvodů", stát detašovanými pracovišti. A tady už zůstává rozum stát úplně. Tyto odbory (nově detašovaná pracoviště) by nadále vykonávaly stejné činnosti jako dosud, jen pod hlavičkou jiné městské části a úředníci v nich působící by přestali být zaměstnanci té městské části, v níž detašované pracoviště sídlí, a stali by se zaměstnanci té, která je centrem správního obvodu (např. tedy zaměstnanci městské části Zbraslav působící dnes v jejím stavebním, matričním nebo živnostenském odboru by se stali zaměstnanci městské části Radotín, zůstali by ale na svých místech v budově úřadu na Zbraslavi, obdobně by se vedlo úředníkům ze Suchdola vůči městské části Praha 6 nebo úředníkům Ďáblic vůči městské části Praha 8). V praxi by se tedy jednalo jen o výměnu štítků na dveřích a nikoliv o reformu nehledě k tomu, že by se tím popíral sám princip homogenních úřadů, na němž mají být nové obvody založeny. Pokud by totiž měl vzniknout nepřehledný systém detašovaných pracovišť, těžko by všechny úřady vypadaly stejně (viz výše citovaný rozhovor s ředitelem Magistrátu) a občan by sotva věděl, co na kterém úřadě najde a co si tam může vyřídit.
S uvažovanou existencí detašovaných pracovišť je ale spojena celá řada dalších otázek V jakých budovách by uvažovaná detašovaná pracoviště sídlila? Pokud by to bylo v budovách nových, jde o další (dosud nikým nevyčíslené) náklady navíc, pokud by měla sídlit tam, kde dnes jako odbory úřadů městských částí působí (viz výše zmíněná "výměna štítků"), kdo a jak by financoval jejich provoz (elektřina, vodné, stočné, kancelářské vybavení, počítače, platy úředníků)? Ta městská část, kde budou sídlit nebo ta, do jejíhož úřadu budou nyní jako detašované pracoviště funkčně patřit? A jak by se náklady na provoz vyúčtovávaly? Kdo bude příjemcem správních poplatků za vykonávané činnosti a pokut za delikty (např. ve stavebním řízení jich není málo)? A jak by se tato "reforma" odrazila v rozpočtech městských částí na r. 2001? Mnoho otázek bez odpovědí svědčících o tom, jak "dobře" je celá záležitost připravena.
Návrh je veden výlučně politickými (tlak ODS na koaličního partnera ČSSD) a nikoliv odbornými hledisky a uplatnění tohoto modelu výkonu v praxi povede buďto ke zhoršení dostupnosti výkonu státní správy (větší územní obvody pro její výkon) nebo k nepřehlednému systému detašovaných pracovišť popírajícímu proklamovaný princip "zjednodušení a zpřehlednění" výkonu státní správy v hlavním městě Praze. Ať tak či onak, bude mít v každém případě za následek dosud ani přibližně nevyčíslené výdaje z rozpočtu města a městských částí spojené s rozšiřováním oněch 7 úřadů městských částí, které se mají stát centry nových "správních obvodů". Pro srovnání uveďme, že zatímco na úřadech dnešních městských částí Praha 1-15 působí od 200 do 350 úředníků, v úřadech oněch 7 městských částí je to jen mezi 30 až 70. Má-li všech těchto 22 úřadů vykonávat stejné kompetence jako dnešní úřady Prahy 1-15, těžko věřit tomu, že by to nevedlo k nárůstu úředníků. O kolik a s jakými náklady ovšem zatím nikdo nevyčíslil.
Tato "reforma" tak v mnohém připomíná vznik krajů, kdy se nejprve na mapě nakreslily hranice a teprve poté se začalo zjišťovat, co to bude znamenat. O jejích skutečných motivech se lze jen dohadovat, ale vezmeme-li v úvahu stranickou příslušnost starostů stojících v čele městských částí, které se mají stát centry nových "správních" obvodů a uvědomíme-li si, že se celá věc podstatným způsobem dotýká dosavadních stavebních úřadů v okrajových městských částech a že územní rozvoj metropole přitahující investory bude probíhat právě na jejích okrajích, nelze se vyhnout myšlence, že může být z mnoha důvodů velmi výhodné dostat právě tyto stavební úřady pod "politickou" kontrolu.
Mgr. Josef Vedral, Ph.D.
člen zastupitelstva městské části Praha - Zbraslav
