Quis Custodiet Ipsos Custodes?
Joseph Stiglitz
II.
Druhá část úvodní přednášky bývalého hlavního ekonoma Světové banky na konferenci v Paříži, červen 1999. Podrobně kritizuje reforní návrhy Západu pro transformující se ekonomiky, zejména šokovou terapii.
(Challenge, listopad-prosinec 1999, str. 26-67). Následuje volný překlad Tibora Vaška, jazykově upravil Jan Čulík. První část tohoto textu je zde.
Alternativní teorie o podniku
Tato diskuse je založena na dvou protichůdných teoriích o podniku. Jedna - mírně modifikovaná tradiční teorie o podniku, který je řízen vlastníkem, pokládá akcionáře za skutečné vlastníky, druhá pokládá akcionáře jen za osoby, které mají jasně definovaná "práva" na řízení a návratnost.
Normálně totiž nemají majitelé dluhopisů ani ostatní věřitelé, dělníci a místní úřady co mluvit do činnosti firmy. Majitelé cenných papírů a věřitelé mají právo na určitý příjem. Dělníci mají právo na smluvní mzdu. Místní úřady mají právo na výběr daní a kontrolu zón a regulací.
Když jsou ale práva ostatních žadatelů o příjem ze zisků firmy silně omezena, zbývajícími žadateli vzhledem k řízení i k důchodu jsou akcionáři. Teorie měla jasnou předpověď: akcionáři maximalizují hodnotu akcií a při tom respektují přesně definovaná omezení požadavků ostatních - tím maximalizují společenskou účinnost podniku. Tato na akcionáře zaměřená teorie, kdy jsou akcionáři jasně považováni za zbytkové nositele práva na řízení a vlastnictví, se obvykle nazývá "prvenství akcionářů", nebo "suverenita akcionářů".
Existuje i alternativní teorie (popsaná v mé práci z roku 1985), tzv. teorie vícenásobných "hlavních činitelů" (principal agents), někdy také označovaná "stakeholder theory" - teorie zainteresovaných. V této teorii je mnoho osob, kteří se podílejí na chodu firmy (stojí zato si všimnout v zákonech mnoha zemí, že cílem zákona není maximalizace ceny akcií, ale je jím soubor cílů, který zohledňuje zájmy dalších zainteresovaných). V této teorii je charakterizováno chování firmy jako výsledek složitého vyjednávání mezi všemi osobami, zainteresovanými na firmě.
Myslím si že tento model poskytuje lepší obraz situace ve většině transformovaných ekonomik (a také v mnoha vyspělých zemích). Původní teorie, zaměřená jen na akcionáře, ignorovala zejména existenci úřadů. Při vysokém (potenciálním) zdanění úřady a při regulaci, mají však úřady bezpochyby právo spoluřídit firmu a dostávat od ní peníze, stejně jako akcionáři. Podobně dělníci, když mají právo se organizovat a nejsou omezeni zákony, mohou provádět účinné řídící výkony. Metaforicky řečeno, v takové situaci mohou řídící a vlastnické požadavky překročit 100% - nebo snad přesněji, více než jedna ze zainteresovaných stran má právo veta, které může blokovat každý návrh, jak rozdělovat příjem firmy.
Nyní vidíme lépe, proč selhaly privatizační modely hned po reformách. Naivně se spoléhalo na teorii akcionářů. Vlastnická práva státu byla přenesena na nového vlastníka a tento měl maximalizovat tržní hodnotu akcií firmy. Ve skutečnosti však poskytuje realističtější obraz firmy model vícenásobných "hlavních činitelů" (principal agents). Přenesení tzv. vlastnictví státu na soukromého vlastníka ponechalo ostatní "vlastníky" svému osudu. Ostatní vlastníci, protože byli vynecháni při rozdělování, odpověděli nekooperativním chováním (státní úředníci se začali snažit urvat si, co mohli, dělníci ztratili zájem o práci ve prospěch podniku). Mnozí noví vlastníci sáhli k rabování všeho co mohli, dokud mohli.
Nyní pár slov o Číně. Ta nevyřešila dokonale řízení korporací (stejně jak by bylo těžké prohlásit, že USA nebo kterákoliv vláda na Západě to vyřešila). Velkou čínskou inovací - zdrojem nových podniků a podstatný zdroj hospodářského růstu - byly městské a vesnické podniky. Čína se vyhnula problémům "několikavrstevnatého rozhodování", který vyvolal potíže při české privatizaci, a tedy i problémům řízení korporací, které byly zdrojem potíží v Rusku.
Čína prokázala, že není nutno mít dokonalou legislativu s ujasněnými vlastnickými vztahy, má-li země získat zahraniční kapitál a vyvolat domácí investice.
Zkušenost Číny přináší další otázku, na kterou se v privatizačním shonu často zapomínalo - tou je důležitost konkurence. Standardní teorie zdůrazňuje, že trh, soukromé vlastnictví a pobídka vidiny zisku poskytuje účinný výsledek jen v podmínkách silné konkurence. Protichůdná zkušenost Číny a Ruska ukazuje, že pokud jsme nuceni volit mezi konkurencí a soukromým vlastnictvím, konkurence může být důležitější než soukromé vlastnictví, zejména při náhražkové privatizaci, k jaké ve většině zemí došlo. Právě konkurence vyvolává úsilí o větší efektivitu a o nižší ceny. Konkurence je také důležitou složkou řízení korporací: v důsledku nedostatku konkurence vznikají renty, které často jsou přesměrovány na neúčinné použití.
Bankrot
Bankrot právem patří do každé diskuse o řízení korporací z jednoduchého důvodu: bankrot je prostředek, jímž dochází k přesunu práv řízení. Bankroty a přebírání firem jiným majitelem (takeovers) - to jsou hlavní složky trhu pro management. To, jaká jsou pravidla pro bankroty a pro takeovers, určuje, jak funguje trh a jak účinně funguje tržní ekonomika.
Jednoduché modely byly zavádějící, stejně jako v případě obecné teorie o podniku. Podle jednoduché teorie převezme tým manažerů, tedy nejefektivnější manažer, aktiva firmy, firma je ale ve skutečnosti trvale ve dražbě. Grossman a Hart (1980, 1981) dávno ukázali, že tato teorie neplatí pro podniky se široce rozptýlenými vlastníky: každý akcionář, která doufá, že převzetí firmy jiným majitelem zvýší její hodnotu, a proto si ponechá její akcie, se stane černým pasažérem při řízení podniku, zaměřeném ke zvýšení hodnoty firmy. Jen kdyby akcionář věřil, že úspěšný manažer přebírající firmu její aktiva rozkrade a sníží cenu firmy, bude ochoten své akcie prodat. Jen v takovém případě povede takeover k snížení hodnoty firmy, a jen v takovém případě bude takeover tedy úspěšný. Toto je velmi jasný příklad řízení podniku, který má charakter veřejného zboží, jak jsem uvedl výše.
Ve skutečnosti však mají ředitelé podniků k dispozici velký sortiment akcí, které mohou zabránit převzetí firmy jiným vedením, a posilují jejich vyjednávací pozici - včetně zvýšení asymetrie informací osobami uvnitř firmy a mimo firmu (nejen akcionářů, ale i těch, kteří by chtěli firmu převzít - Edlin a Stiglitz 1995). Kdyby fungovaly mechanismy převzetí podniku dokonale, k bankrotům by nedocházelo, anebo by k nim docházelo jen zřídka.. Podnik by v každém okamžiku vedli lidé, kteří jsou nejlépe schopni maximalizovat hodnotu aktiv. Když vznikla v transformovaných zemích tržní ekonomika, argumentovalo se, že reorganizace podniků nakonec zabezpečí, aby byl každý podnik řízen "optimálně".
Tyto argumenty však ignorovaly nedokonalost procesu převzetí firmy a tyto nedokonalosti vyvolaly nutnost bankrotu. Standardní teorie předpokládá úplný soubor cen, včetně cen za každého stavu a času a (implicitně) existují perfektní informace - v tom smyslu, že existuje dohoda o ziscích (vstupy, výstupy, ceny, trhy, atd.) v každém stavu. Tyto předpoklady jsou ale nereálné, různí účastníci trhu mohou mít různé názory na důsledky jednotlivých akcí i na to, které akce jsou vhodné - které akce maximalizují hodnotu na burze (nebo očekávaný užitek každého účastníka). Podmínky pro vznik jednotného názoru na stav firmy jsou velice restriktivní.
Za těchto podmínek nemusejí existující "vlastníci" být ochotni se vzdát svých řídících práv věřitelům, pokud nebudou k tomu přinuceni. Z jejich hlediska současná diskontovaná hodnota důchodu vlastníkům aktiv může být vysoce positivní, i kdyby trh (který odráží hodnotu tohoto důchodu marginálním vnějším zainteresovaným činitelům) věřil, že požadavky věřitelů převyšují tržní hodnotu firmy. V takových situacích musejí být vlastníci aktiv "přinuceni" vzdát se svých práv.
Tradiční učebnicový model bankrotu popisuje jednoduchý postup: požadavky věřitelů nutno plně uspokojit a vlastníci aktiv dostanou zbytek. Když zbytek nezůstane, věřitelé převezmou odpisy. Věřitelé převezmou řízení podniku a vyberou řídící tým, který maximalizuje jejich návratnost. Mohou se rozhodnout zachovat existující tým a dokonce mu dát část aktiv, pokud se jim tím podaří maximalizovat vlastní návratnost zisků.
Ve skutečnosti však typické případy nejsou tak jednoduché. To, jak různí věřitelé situaci vidí a jaké mají zájmy, se může lišit - neexistuje mezi nimi názorová jednota, podobně jako není jednota mezi akcionáři. Co je důležitější, soudy a právní systém jsou v mnoha zemích závažnými překážkami. Existují-li totiž zájmy, které jsou navzájem v rozporu, musí být rozhodčí, který zabezpečí ochranu různých zájmů (v souladu se zákonem) a dodržení priority návrhů (podle různých smluv). Ale zatímco učebnice pokládají soudy za počestné rozhodčí, soudy se stávají v řadě zemí, zejména v zemích se slabým právním systémem, aktivními účastníky procesu. Např. v řadě zemí zákon uznává postavení dalších zainteresovaných, např. dělníků, a soud se může usnést, že pro ochranu jejich zájmů současný management musí zůstat na místě. Soud může také žádat další data pro určení oprávněnosti nároků. Jakákoliv akce, která má za následek zůstávání existujícího managementu na místě - bez příslušného dohledu - je pozvánkou k rozkradení aktiv. Potenciál pro korupci právního systému je zřejmý.
Problém je ještě chaotičtější, když jsou některé dluhy v rukou státních bank - to jsou banky, které půjčují peníze především svým politickým "kamarádům". Mají dvojí pobídku - neuznávat ztráty, které vzniknou bankrotem, a udržet své politické kamarády u moci. Navíc, vlastník firmy nebo jeho přátelé si mohou koupit některé dluhy a stanou se věřiteli. Tito věřitelé mají zřejmě motivaci, která je v rozporu se skutečnými věřiteli, ale mohou použít své postavení, aby se u soudu odvolali a tak zablokovali ta rozhodnutí, které vyžadují jednomyslnost, nebo velkou většinu.
Soudy v mnoha zemích hrají v těchto věcech nejasnou roli. Používám úmyslně slovo nejasnou. Následek jejich akcí - totiž zdržení přenosu řízení na věřitele - je zřejmý. To, že zkorumpovaní soudci mohou mít motivaci rozhodnutí zdržovat, je také jasné. Pokud firma zůstane pod správou ustavenou soudem, tato správa má zdroj příjmů, z nichž část může být přesměrována soudcům. I když soud není podplacen, ale spoléhá na rady ustavené správy, rozhodnutí mohou být zdržována. Avšak podle právní vědy mnoha, ne-li většiny zemí, má soud povinnost dohlížet nejen na zájmy věřitelů, ale i dalších zainteresovaných. Oddalování rozhodnutí může být v souladu se širším mandátem soudu. Rychlé rozhodnutí výhodné pro věřitele může totiž vést k uzavření závodu a ke zvýšení nezaměstnanosti.
Krátce, ekonomický systém, jaký vznikl v mnoha zemích počátkem transformačního procesu byl systémem ve kterém pobídky hrály důležitou roli - ale byly to pobídky spíše pro rozkrádání aktiv než pro tvorbu bohatství. Tyto pobídky byly založeny na scestném modelu teorie o podniku, který poskytl právo podnik řídit, a právo na důchod vlastníkovi aktiv, o němž se předpokládalo, že bude řídit restrukturalizační proces způsobem, který rychle povede k trvale rostoucí efektivnosti.
Podkladem byla Coaseho teorie - která tvrdí, že pokud jsou vlastnická práva jsou dobře definována, nezáleží moc na tom, komu jsou přidělena (dokud jde jen o ekonomickou efektivitu). Ve skutečnosti je mnohem vhodnější model několika hlavních činitelů (principal agents) ve kterém privatizace zahrnuje převod jen některých vlastnických práv. Vyjednávání při nedokonalých informacích obecně nevede k efektivním výsledkům. A i když opakované interakce mohly snížit vést k lepším informacím a vyvolat zisk v efektivnosti, rychle se měnící scéna způsobila, že účastníci trhu jednali daleko víc krátkozrace, než je žádoucí pro dlouhodobou efektivnost.
Byla nastolena destruktivní dynamika: Klesající důvěra v reformy vedla k poklesu investic (nebo přesněji zabránila odstartování růstu investic), a to dále posilovalo nedůvěru. Nedůvěra v reformy podryla důvěru v dlouhodobé vlastnické vztahy těch, kteří se dostali k bohatství způsobem postrádajícím sociální legitimitu. Bankovní systém nejen selhal ve funkci dohledu, ale sám byl součástí problému. Selhání bankrotu při ochraně věřitelů by ovšem bylo postavilo i dobře fungující banky do složité situace.
Sociální kapitál
Rozhodování podle různých variant teorie vlastníkem řízené firmy je prosté: Ředitel - vlastník provádí ty akce, které maximalizují tržní hodnotu. Zajisté přitom bere ohled na důsledky svého rozhodování pro jiné lidi, např. pro dělníky - kteří budou chtít mzdu, aby byli ochotni pracovat pro firmu. Ovšem tyto další strany jsou celkem pasivní. Nejsou ve skutečnosti součástí rozhodovacího procesu. Naproti tomu podle modelu o vícenásobných hlavních činitelích (principal agents) dochází k rozhodování kolektivně, cestou implicitního nebo explicitního vyjednávání, při kterém mají různé strany právo veta. Dělníci, když se jim nezamlouvá, co se jim nabízí, mohou stávkovat. Výsledek takového vyjednávacího procesu může, ale nemusí být efektivní. Některá hospodářství vykazovala dlouhé a časté stávky, které oslabily firmy a poškodily dělníky.
V tržních ekonomikách lze podniky pokládat za lokální netržní řešení problémů kolektivní akce, kde transakční náklady zabraňují koordinaci pomocí tržních smluv (Coase, 1937). V nových postsocialistických tržních ekonomikách, stejně jako v zaběhnutých tržních ekonomikách dochází skutečně na pracovišti k rozsáhlé sociální spolupráci. Současná ekonomická literatura zdůrazňuje roli sociálního kapitálu v zabezpečení alespoň určité účinnosti takových vztahů. Klíčovou charakteristikou takových vztahů je, že zahrnují výměny, které se nedějí současně a které nelze vyžadovat smluvně. Spíše jedna osoba dělá "něco slušného" pro druhou a doufá, že bude obdobným způsobem odměněna později.
V tomto smyslu jsou takovéto transakce skutečně zcela podobné mnohým jiným tržním transakcím - které nezahrnují současnou výměnu dvou přesně definovaných kusů zboží, o kterých existují téměř dokonalá informace. Když transakce neproběhnou současně, jedna strana slíbí zaplatit (nebo dodat) nějaké druhé straně zboží později. Jestli vlastnosti zboží nejsou ihned zřejmé, prodávající může poskytnout na tyto záruku vlastnosti, což je opět slib, který nutno dodržet v budoucnu.
Jsou dva způsoby, jak dosáhnout dodržení takové smlouvy - pomocí mechanismu dobré pověsti a pomocí soudu (někdy se to označuje jako implicitní a explicitní smlouva). Oba mechanismy jsou drahé a nedokonalé. Náklady právní cesty jsou jasné, implicitní smlouvy, aby byly účinné, vyžadují rentu - odchylku ceny od marginálních nákladů, a to má také sociální náklady. Účinnost mechanismu dobré pověsti je snížena, když stoupají úroky a když pravděpodobnost přežití firmy klesá (anebo se zvyšuje mobilita jedince).
Přechod na tržní hospodářství je tedy obtížnější než udržování tržního hospodářství v chodu, protože je nutno vložit nové investice do vytvoření dobré pověsti právě v době, kdy je zvláště nesnadné vybudovat si reputační kapitál. Na druhé straně byly právní mechanismy v těchto ekonomikách taky slabé proto, že soudy neměly zkušenosti s arbitráží tržních ekonomických vztahů. Ještě hůře, vzhledem k bezprostřední historii soudů, existovala patrně malá důvěra v jejich nestrannost (i v západních zemích to je v historickém měřítku teprve nedávno, co soudy získaly pověst poctivosti).
Požadavky na informace a vyvolané transakční náklady na vynucování implicitní i explicitní smlouvy jsou obvykle různé, a tak by bylo třeba pokládat tyto dvě formy spíše za vzájemně se doplňující než za vzájemně nahraditelné. . Problém v restrukturalizujících se ekonomikách byl ten, že oba tyto donucovací mechanismy byly slabé: Státní legislativní soudní kapacity byly omezené a sám proces transformace - velká výměna institucí, vysoké stínové úroky a krátké časové horizonty - poškodily efektivnost implicitních smluv. A tak v důsledku samotného procesu restrukturalizace vznikly zábrany pro fungování tržního hospodářství.
Zeslabení sociálního kapitálu ještě prohloubilo problémy, které vznikly v důsledku nedokonalého systému řízení podniků. Lidé dělali věci, za něž by ve stabilnějším prostředí buď přišli o svou dobrou pověst, anebo by v prostředí s lepším právním systémem skončili ve vězení. Snad mohla zabránit častějšímu porušování zákonů alternativní strategie přechodu, kdyby věnovala více pozornosti zachování existujícího sociálního kapitálu. Víme málo o tom, jak zachovat a vytvořit sociální kapitál, ale to, co jsem uvedl, se zdá být jasné. Porušovat to, co je široce pokládáno za součást sociální dohody - např. neplatit starším lidem důchody, na které si myslí, že si vydělali, to likviduje sociální kapitál (důvěru společnosti), zejména když současně vláda dává velký objem bohatství několika jedincům. (Skutečně, k sníženému hospodářskému růstu došlo právě v důsledku destrukce sociálního a organizačního kapitálu: šlo o pozoruhodnou anomálii, protože růst klesal, i když se materiální a lidské zdroje neměnily a předpokládaná efektivnost alokace zdrojů rostla.) Zdá se také, že jakmile je jednou sociální a organizační kapitál zničen, je těžké jej obnovit.
Politická dynamika
V dosavadní diskusi jsme viděli, že jsou politika a ekonomika těsně spjaty. Systém soudů, místní úřady, státní banky - tyto všechny instituce selhaly, protože nebyly schopny poukázat na selhání trhu spojeného s řízením korporací. Politická dynamika je složitá. Reformy vyžadují, aby se nositelé skrytých zájmů vzdali svých rent (které často pokládají za svá vlastnická práva). Přímo z definice vyplývá, že jedinec se sobeckými zájmy to nikdy neudělá dobrovolně. Jak je pak reforma vůbec možná? Někdy lze nalézt řešení Paretova typu, velká ujednání,kdy všechny (nebo všechny větší) skupiny lze přesvědčit, že na tom budou po reformách lépe. V některých případech umožní reformy přestavba politické moci - a změny v politickém chápání skutečnosti. Samotné politické koalice se mění až během reformy. Když si to však političtí protagonisté předem uvědomí, může se to stát pro reformy překážkou, jestliže se nositelé existujících mocenských vztahů začnou obávat, že změny povedou k novým koalicím s neurčitými dlouhodobými důsledky.
V případě postkomunistických ekonomik existovalo množství skrytých zájmů, které mohly o hodně přijít přechodem na tržní ekonomiku. U některých reformátorů existovala víra, že setrvační síla reformy bude dosti silná, aby prosadila agendu privatizace navzdory zájmům těch, kteří jednali jako efektivní vlastníci; ale je zajímavé, že tato síla nebyla dostatečná, aby překonala opozici proti restrukturalizaci (Bojko a ostatní, 1996). Z tohoto hlediska tedy požadovaný (a jedině možný) postup byl: privatizovat, restrukturalizovat a pak regulovat. S privatizací se může dostavit silná ekonomická pobídka restrukturalizovat. Disekonomie "rámce" povede k rozpadu aglomerací (patrně podobně, jak se to stávalo v USA po každé vlně fúzí). A když jednou už restrukturalizace nastane, doufalo se, uspěje politický tlak, vyžadující, aby vznikla konkurence a regulace. Obecněji se předpokládalo, že dá privatizace do pohybu proces legálních reforem, které postupně povedou k efektivnímu systému řízení korporací. Tvůrci privatizace v Rusku si byli vědomi nebezpečí z nedodržení vlastnických práv. Přesto, reformátoři předpovídali, že instituce vzniknout až po vzniku soukromého vlastnictví. (Shleifer a Vishny, 1998).
Podle mých poznatků ale neexistuje žádná teorie, která by odpodstatňovala tento optimistický odhad institucionálního vývoje. Coase sám zdůrazňoval, že transakční náklady jsou důležité a že v důsledku těchto nákladů a nedokonalých informací není výsledek vyjednávacích procesů obecně vzato optimální. Ale pozdější stoupenci Coaseho zavřeli oči před těmito problémy, zejména v Rusku, a vsadili se, že přerozdělení aktiv sekundárním trhem bude fungovat "dostatečně dobře". Nyní se zdá, že sázku prohráli. Zaplatí za to však ruští dělníci a daňoví poplatníci.
Abychom byli féroví. Uplynulo teprve deset let od začátku transformace a musíme být trpěliví. Třeba se události se vyvinou tak, jak se to čekalo. Jistě ti, kteří doporučovali strategii reforem, nevylíčili podrobně všechny proměny, kterými země projdou, než dosáhnou konečného stupně. Je jen málo zřejmé, že tito pozorovatelé skutečně očekávali nedostatek investic ve výrobě, úprk kapitálu za hranice a rozklad podpory pro tržní reformy. Kdyby byli analyzovali čistě jen ekonomiku, mohli by na svou obranu nyní říci, že tyto nepříznivé jevy jsou důsledkem politického procesu, který byl mimo jejich zájem. Jenže jejich doporučovaná strategie nebyla založena čistě na ekonomické analýze, ale i na politických úvahách, takže není taková obrana moc přesvědčivá.
Existuje i jiná politická dynamika: Demokraté vědí, že nejsilnější hrozbou životaschopné demokratické společnosti je koncentrace politické a hospodářské moci. Reformátoři mohli využít oddanosti občanů demokratickým procesům, aby motivovali proces restrukturalizace a majetkových přesunů a aby tak zlomili moc průmyslových ministerstev. Oddanost privatizaci mohla sama zeslabit odpor, protože moc ministerstev by se v každém případě rozložila. V nově nalezeném duchu svobody mohly nové programy pro podporu nových podniků nalézt širokou občanskou podporu a tyto nové podniky se mohly stát konkurencí a protiváhou starých a zaběhnutých monopolů. Vytvořit regulační úřady nad monopoly až po privatizaci může být mnohem těžší než předtím. Po privatizaci existuje soukromý zájem udržovat vysoké ceny a překážet konkurenci a monopol může využít svých zisků pro další podporu svých zájmů. Před privatizací nevědí ještě potenciální kupci, kdo bude monopolistou. V té situaci není ještě v zájmu žádného jednotlivého potenciálního kupce, aby věnoval mnoho energie a zdrojů odporu proti regulaci. Když se vláda rozhodne prosazovat privatizaci, na ministerstvech asi také ještě není silný odpor proti efektivní regulaci: řeknou si státní úředníci: vždyť to postihne jen soukromý sektor.
Obecněji, myslím si, že když jednou politický proces otevře pro občany okno do světa a lidé najednou vidí, jak to vypadá jinde, nutně to vyvolává zásadní otázky: Proč je naše životní úroveň nižší než v jiných zemích se stejnou úrovní vzdělání a přírodních zdrojů? Když tržní ekonomiky docílí vyššího růstu s větší společenskou rovností, poptávka po tržních reformách bude neodolatelná. Problém je, že lidé v reformujících se ekonomikách zažili hrůznou zkušenost reforem a mnozí se stali skeptiky. To je realita s kterou se budou muset potýkat demokratičtí reformátoři v budoucích letech
Hesla, zmatky a nedorozumění
Pohlížím-li na zkušenosti minulých deseti let, je pozoruhodné, jak sebejisté soudy byly vynášeny o tom, jaké reformy jsou správné, i to, jak rychle usoudili někteří analytici, že jejich předpovědi byly správné. Abychom byli spravedliví - i když existovaly bohaté zkušenosti z mnoha zemí, přesto nebylo dost údajů pro pevné závěry: Lišily se země, které privatizovaly a liberalizovaly rychleji také jinak - rozdíly, které samy o sobě mohly přispět k úspěchu?
Předpokládá se, že rychlost liberalizace byla vnitřní proměnou, ovlivněnou historickou zkušeností a vyhlídkami do budoucna. A země se lišily v obou směrech. Pro země východní Evropy poskytla šance rychlého vstupu do EU jak pobídku k rychlé liberalizaci, tak příležitosti, které byly zcela jiné, než měly územně blokované země hluboko ve střední Asii. Vznikl jakýsi Rorschachův test - různí pozorovatelé viděli v datech jen to, co v nich chtěli vidět. Bylo to v době, kdy používání stejné optiky často vedlo k protikladným závěrům.
Nejasné je například, co kdo míní pojmem "privatizace". Když Británie prodala akcie jednoho státního podniku veřejnosti, bylo dosti jasné, že to je privatizace. Ale když Polsko prodalo akcie ve vládou řízených národních investičních fondech na varšavské burze, znamenalo to, že všechny podniky v portfoliu fondu byly zprivatizovány (jak se tvrdilo mnoho let)? Jsou to portfoliové podniky prodané strategickému partnerovi, anebo jsou to podniky volně prodejné na burze, jak se tvrdí teď? Odpověď je důležitá pro ekonomickou analýzu, protože podle toho ,jak odpovíme na tuto otázku, určíme, zda pokládáme Polsko za rychlého nebo pomalého privatizátora.
Nebo další příklad: Když ČR použila kupónovou privatizaci, ale pak státní banky poskytly zprivatizovaným podnikům "měkké" půjčky, je to skutečná privatizace? Předpokládalo se, že privatizace vytvoří omezení "tvrdým rozpočtem" - ale měkké půjčky přece zabezpečují měkké omezení rozpočtu.
Tento příklad však představuje hlubší problém: Jak víme, že půjčky jsou měkké? Opakovaná státní pomoc bankám poskytuje jistý dodatečný důkaz. Pak ale dokonce tzv. soukromé banky poskytují podnikům měkké půjčky, zejména pokud jsou "podkapitalizovány", hrají o záchranu od státu a spoléhají na státní pomoc, jakou dostávaly v minulosti.
V jistém smyslu tak, jak postupujeme, nabývá sémantika stejného významu jako odpovědi na ekonomické otázky. Poučení je stejné: Rozhoduje to, jak jsou řízeny podniky. Jestliže privatizace nevěnuje pozornost tomu, jak budou zprivatizovaný podnik řízen, dopadne špatně.
Koncepce restrukturalizace je taky nejednoznačná. Hned ze začátku se debatovalo o tom, zda se vláda má pokusit o restrukturalizaci nebo jí ponechat novému majiteli po privatizaci. Zpočátku převládla teorie, že se to má přenechat novému vlastníkovi - ostatně se vlády předtím při restrukturalizaci příliš neosvědčily. Problém s touto teorií byl, že podniky měly příliš mnoho zaměstnanců, existovaly velké aglomerace zastaralých a nesladěných základních fondů a závazků z dřívějších subvencí.
Jakmile vznikla šance, že připlynou zahraniční privatizační investice, tyto "měkké" dlužní závazky náhle "ztvrdly" v legální závazky podniku státním bankám. Navíc základní fondy, bezcenné pro kupujícího, zpravidla neměly trh, ale byly oceňovány privatizační agenturou podle pořizovacích nákladů nebo podle "pomyslného" produkčního potenciálu. Vlády zpravidla nechtěly hromadně propouštět a raději přenechaly tento problém zahraničnímu kupci, který by mohl subvencovat dělníky ze své "hlubší" kapsy, nebo na něhož by byla přesunuta politická odpovědnost za masové propouštění. Když vynecháme problém pracovních sil, kdyby zahraniční kupec přijal všechny zjevné i skryté závazky, pak by většina podniků byla prodána za symbolický jeden dolar. Ale to bylo politicky neuskutečnitelné a ta byly důsledkem prvního zájmu jen velmi slabé investice do domácích podniků.
Restrukturalizační teorie se staly jemnějšími. Bylo zjištěno, že zahraniční zájemci nechtějí převzít břemeno odstraňování minulých chyb. Zjistilo se, že investoři chtějí "čistou hru" - chtějí aktiva, jichž je možno využít v nových výrobních plánech a soubory zařízení náhodně sestavených v minulosti. Bylo nutno uznat, že nejistota vyplývající ze směsice zařízení a závazků snižovala cenu, kterou byl kupec ochoten zaplatit. Zahraniční investoři se také začínali rozhodovat, že raději budou stavět nové "závody na zelené louce". Bylo uznáno, že vláda musí zlikvidovat měkké úvěry podniků a vyřešit problémy se životním prostředím. Že vláda nemůže očekávat od cizího kupce, že každého vykoupí.
Nyní vlády přebírají větší zodpovědnost za to co se nazývá "pasivní" restrukturalizací, čistí účetní knihy a redukují problémy pracovních sil (tj. aktivní politikou trhu práce a zlepšenou sociální sítí) - a to všechno bez "aktivních" restrukturalizačních rozhodnutí o charakteru budoucích výrobků a nových strojích, které by měly být přenechány novému majiteli.
Závěrem
Známe staré přísloví, že nikdy nevstoupíme dvakrát do stejné řeky, a i když se musíme o mnohém poučit z minulosti a snažit se pochopit, proč věci dopadly jinak, než jsme očekávali, naše úsilí je nutno zaměřit na budoucnost. Přitom vyniknou dvě věci: příjem a životní úroveň ve většině zemí stagnovaly, jestliže nepoklesly: občanská důvěra v tržní procesy a v reformy je v mnoha, možná ve všech postkomunistických zemích ochromena. Každá strategie dalšího vývoje musí s touto skutečností počítat.
V mnohých zemích by nyní přísná interpretace pravidel tržní ekonomiky rychle přivedla k převzetí velkých částí aktiv privatizovaných v minulém desetiletí - vládou; tedy k novému znárodnění. V některých zemích existují obrovské daňové nedoplatky. V typických průmyslově rozvinutých zemích by se takové nedoplatky řešily rychle pomocí vlády - majetek by se případně prodal a z toho by se zaplatily daně. Navíc v mnoha reformovaných zemích, jsou banky prakticky v bankrotu, z části v důsledku velkých nedoplatků podniků bankám.
Opět by standardním tržním řešením bylo uzavření těchto bank a jejich převzetí vládou pro rekapitalizaci (leda že by dokázaly najít soukromé zdroje pro rekapitalizaci, což je ve většině těchto zemí bez velkých vládních subvencí ). Svým způsobem je to dobrá zpráva, protože nyní vzniká pro vládu druhá šance pro privatizaci těchto aktiv způsobem, který lépe zohlední problémy řízení korporací a jiné otázky, o nichž jsem se zde zmínil.
Ovšem zároveň je nutno obrátit pozornost také k jiným otázkám, které snad byly ošizeny. Stejně důležité jako restrukturalizace existujících aktiv a podniků je vytváření nových aktiv a podniků; tvorba pracovních míst a podnikání musí být základním předpokladem. Důraz nutno položit také na další rysy institucionální infrastruktury tržní ekonomiky a demokratické společnosti, od finančních institucí až k sociálním a právním strukturám. Vysoká a rostoucí úroveň korupce a výše popsané problémy řízení jsou příčinou, proč hospodářská transformace v těchto zemích selhala, i důsledkem tohoto selhání.
Poslední desetiletí tohoto století je plné překvapení. Málokdo očekával rychlý pád komunismu. Když k tomu došlo, vznikla euforie o rychlém přechodu k tržnímu hospodářství.. O celé desetiletí později se ukázalo, že tyto naděje byly zcela nereálné. Byly nyní nahrazeny střízlivostí a realismem: víme, jak obtížné jsou úkoly, které jsou před námi Přesto zůstávám optimistou: doufám, že poučení, které lze odvodit z experimentu, který si již od lidí už tak obrovské oběti, umístí tyto země do dobré výchozí polohy pro novou a doufám úspěšnější fázi demokratické přeměny.
