Přímé volby jako cesta k překonání limitů parlamentní demokracie

Méně politikaření - více demokracie

Martin Kunštek

Český ústavní pořádek je zralý na důkladnou a systémovou revizi. Podpora tří čtvrtin účastníků veřejných průzkumů všem formám přímé účasti občanů na politice ukazuje zcela jasně, že dnešní podoba Ústavy ČR vzniklá během poslednich tří měsíců hektického děleni ČSFR dávno není v souladu s názory občanů. V reflexi na tyto názory a na problémy, které v důsledku nedokonalosti základního zákona vznikají v politické praxi, je současné volební období Sněmovny provázeno řadou návrhů ústavních změn. Nejnovější návrh šéfa KDU-ČSL Cyrila Svobody na zavedeni přímé volby prezidenta a starostů do této série zapadá. Ponechme stranou, že lidová strana všechny předchozí návrhy zamítala se slovy, že Ústava není cár papíru, který je možné neustále měnit podle potřeby politiků. Potřeba změn zde prostě je a vnímají ji jak profesionální politici, tak i většina občanů, kteří se politicky "angažují" alespoň sledováním zpravodajství a vhazováním volebních lístků do uren.

Je bohužel škoda, že téma ústavních změn se stalo natolik "stranickým" tématem, že nad ním neprobíhá seriozní a věcná odborná debata. Rozprava se v průběhu posledních tří let přeménila ve fanatické odmítání všech návrhů, se kterými přišly konkurenční strany a ve stejně fanatické prosazování vlastních návrhů. I za cenu, že Ústava tím zůstane v současném nedokonalém stavu. Všichni parlamentní účastníci diskusí - včetně předkladatelů změn - sice vědí, že sami nedisponují třípětinovou většinou v obou parlamentních komorách, která by jim umožnila novelizaci prosadit, přesto zatím nikdo nepřišel s návrhem na vypracování komplexní úpravy přijatelné pro relevantní většinu Parlamentu i veřejnosti. Přestože řada návrhů se vzájemně doplňuje.

Možná by nebylo od věci debatu nad modernizací Ústavy zahájit otázkou: Co vlastně chtějí občané a co politici? Občané chtějí - jak dokládají prúzkumy - mít větší vliv na politiky a politická rozhodnutí. A žádají méně zákulisního politikaře a větší transparentnost rozhodování a výkonu veřejné moci. Politici pak volají po silném mandátu, který by jim umožnil akceschopné vládnutí. Lze si představit takovou úpravu, která by dala oběma po čem volají. Tou je zavedení systému přímých voleb. Nejen prezidenta, ale i premiéra, starostů, soudců Ústavního soudu, Bankovní rady České národní banky atd. Zkrátka představitelů všech složek moci. A zavedenIm referenda.

Systém přímých voleb by přinesl jak silnější mandát pro politiky, tak i větší kontrolu občanů nad politickou mocí. Prezident zvolený přímo občany má k vetování Parlamentem přijatého zákona podstatně větší oprávnění, než prezident Parlamentem zvolený. Politiky často prezentovaný názor, že veto prezidenta zvoleného parlamentem - i přes zakotvení v Ústavě - zavání pohrdáním Parlamentem a potažmo voliči, není daleko od reality. Do legislativního procesu totiž zasahuje někdo, kdo k tomu vůbec od voličů nedostal mandát. Při současném systému se může stát prezidentem na zákla kuloárovych dohod (a nebo z nouze - když nikdo jiný nebude pruchodný) někdo, kdo by ve volbé občany nikdy neprošel. Nakolik je takový prezident oprávněn blokovat zákon, který schválili poslanci a senátoři, jež tvorbou zákonů pověřili ve volbách občané? Nemluvě o soudcích Ústavního soudu, kteří mohou rušit zákony, nebo jejich části, dojdou li k názoru, že odporují Ústavě. Nakolik je toto jejich právo legitimní? Je jejich mandát vzniklý jmenováním od prezidenta, který byl zvolen Parlamentem silnější než mandát poslanců a senátorů volených lidem? Nezpochybňuji potřebnost obou institucí. Ani potřebnost možnosti vetovat, nebo rušit špatnou legislativu, která občas v Parlamentu vzniká v důsledku zákulisnich dohod, jejichž podoba je často v příkrém rozporu s programem, na základě kterého voliči poslancům a senátorům dali svůj hlas. Jen si myslím, že prezident i ústavní soudci by se měli o funkci, která takovou pravomoc obnáší, ucházet v přímých volbách. Občané by tak méli dostat šanci si zvlit rovnou nejen poslance, kteří tvoří legislativu, ale i kontrolní orgány, které jejich práci regulují. Nejde o nijak originální myšlenku vždyť členové politických stran si volí přimo jak orgány výkoné (předsednictva, politická grémia, atd.), legislativní (ústřední výbory, celorepubliková shromáždéní, a pod.), ale rovněž kontrolní komise.

Do přímých voleb by uchazeči o funkci prezidenta či soudce Ústavního soudu vstupovali s programem, ve kterém by jasně vymezili, čemu hodlají ve funkci bránit. Logika je tak obrácená jen zdánlivě. Kandidát by v kampani nesliboval, že zajistí např. rychlejší cestu do ÉÚ, což stejně nemůže prezident nijak ovlivnit, ale nabízel by občanům co v jejich jménu ostatním profesionálním politikům nedovolí. Politik by tak byl do funkce většinou občanů vyslán, proto aby např. bránil vyvlasňování, nebo naopak privatizaci veřejnych statků, byť i cestou schváleného zákona. Pravomoc vetovat rozhodnutí vlády či Parlamentu, by tak získala jasný rámec, a její realizac plné demokratické oprávnění. Jestliže by takto přimo zvolený prezident či ústavní soudce zastavil platnost opatření, kterým vláda něco zestátňuje, nebo naopak privatizuje, šlo by o krok, jež by vycházel přímo z vúle občanů. Od toho si jej přece jako ústavní záchranou brzdu občané zvolili. Nejde o nijak nadbytečnou procedůru, jak by mohli namítnout zastánci "čisté" parlamentní formy demokracie - argumentujíc přitom, že občané si zvolili poslance dobrovolně a svobodně, a tudíž žádných dalších korigátorů netřeba. Naopak - občan sice vybírá z nabídky politických stran program, který je mu nejbližší, ale nemusí v něm souhlasit úplně se vším. Řada občanů ve volbách mohla dát přednost např. ČSSD před ODS, protože prosazuje reformu veřejné správy, i když ani zdaleka nemusí sohlasit se socialistickou hospodářskou politikou. Ale nechce li zůstat pasivní, tak si něco zvolit musí. Proto by v zájmu větší demokratičnosti měl dostat možnost si zvolit ještě určitý filtr, kterým by mohl korigovat chovní politiků, jež si zvolili.

Přímá volba premiéra by zase přinesla silný mandát, po kterém volají politici. Ti za tímto účelem připravovali různé varianty změn volebního zákona. Bez nutnosti omezovat demokratičnost voleb do Sněmovny pomocí formulí přerozdélujících hlasy odevzdané menším stranám ve prospěch možnosti vládnout pro strany větší. Premiér vybraný občany by požíval takové vážnosti, že by se nemusel "obávat" zákulisních machinací Hradu. Jeho osobní pozice jako vítěze voleb by jasně signalizovala jak prezidentovi tak i případným koaličním partnerům, kde vede hranice mezi koaličním vyjednáváním a "vydíráním" ze strany slabších koaličních partají. Hlavní slovo při sestavování vlády a jejím řizení by tak premiér dostal nezpochybnitelně přidělené od voličů. Vyloučené by tím bylo, aby ve vládě měli podstatně větší vliv, než kolik určil výsledek voleb, pro představitelé menších stran. Zároveň by nebylo nutné menší strany vylučovat z veřejného života tím, že jim volební zákon zneožní vstoupit do Sněmovny a účastnit se legislativní činnosti.

I volič stran, která ziská přižeň okolo 10% hlasů by měl mít právo být zastoupen v Parlamentu. Názory 10% voličů (což představuje až 600 tisíc občanů) by neměly být hozeny pod stůl ve jménu stability vlády. Hlasy 20 poslanců - což odpovídá 10% odevzdaných hlasů - již jsou schopny ovlivnit legislativu ve smyslu zabránění řadě excesů v návrzích velkých stran. Stejně tak právě oněch 20 poslanců by mělo mít ve jménu svých voličú moc předložit návrh potřebného zákona, který by se jinak na pořad jednání Parlamentu nemusel vůbec dostat.

Oddělená volba poslanců a premiéra navíc dává občanu, kterému se zamlouvá např. školská politika Eduarda Zemana či průmyslová politika Miroslava Grégra možnost s "čistým svědomím" volit v parlamentních volbách ČSSD, i když by nerad viděl v křesle premiéra Vladimíra Špidlu s jeho "technologickým" přístupem k moci. Lze si představit klidně i situcaci, kdy by premiérské volby vyhrál např. lidovec ril Svoboda - protože občanům se může zamlouvat jeho zásadovost, - ale většinu ministerských křesel jím sestavené vlády by obsadili např. představitelé ČSSD - jakožto nejsilnější strany ve Sněmovně. Činnost takové vlády by logicky byla provázena konsensuálním jednáním. Socialističtí ministři by nezpochybňovali autoritu premiéra, protože je prostě rovnou odvozena od vůle občanů. Ale i přímo volený premiér by respektoval politiku ministrů ze strany, která získala nejvíce hlasů. Výsledné rozhodnutí o podobě zákona by pak - stejně jako dnes - záviselo na občany přimo zvolených poslancích.

Pro případ zásadního programového střetu jednotlivých složek moci, ve které nikdo nechce ustoupit i za cenu vládní krize, by do právního řádu bylo vhodné zakomponovat všeobecné referendum. V něm by přímo občané mohli závazně rozhodnout, jakou podobu zákona či vládního opatření chtějí realizovat. Rozhodnutí většiny voličů by se pak museli podřídit všichni politici. Bez ohledu na to, kolik před tím získal hlasů v parlamentních či premiérských volbách. A koaliční vláda by mohla dále pokračovat ve své činnosti, aniž by někdo musel mít pocit, že "byl nedemokraticky převálcován". Právo navrhnout vypsání referenda by přitom měla náležet všem složkám moci. Povinnost vypsat referendum by pro establishment byla závazná i v případě petice s určitým počtem podpisů.

Přímou volbou by měli být vybíráni i členové Bankovní rady ČNB, a nebo třeba Rady pro rozhlasové a televizní vysílání a podobně. Centrální banka, jakožto státní orgán ve výkonu moci nezávislý na vládě a Parlamentu, by měla být vedena v souladu s vůlí lidu. Pravomoci Bankovní rady v oblasti měnové politiky jsou natolik silné, že jejich výkon by měl podléhat souhlasu občanů. Kdo jiný než občané by měl v demokratickém státě rozhodnout, jestli má dostat přednost potlačování inflace i za cenu oslabení růstu hrubého domácího produktu, nebo udržení dynamiky hospodářství i v případě růstu cen? Námitka, že občan nemůže být schopen tak odbornou záležitost posoudit, neobstojí. Když je způsobilý volit členy Parlamentu (a tím nepřímo i vlády), kteří rozhodují o rozpočtové a daňové politice, tak proč by neměl mít právo volit centrální bankéře, kteří ovlivňují úroky a směné kurzy? Problematika daní i úroků je stejně odborná a její jednotlivé "odrůdy" mají značný vliv na chod země. Proč by si tedy občan neměl mít možnost si vybrat, jakou bude centrální banka provozovat měnovou politiku, když má možnost si vybrat, jakou rozpočtovou politiku bude provádět vláda? Vyloučit občana z rozhodování s sebou nese riziko poloviční degradace ostatních občanových rozhodnutí. I když si občané ve volbách vyberou, že vzhledem k zanedbanosti veřejných statků, nebo nízkému výkonu hospodářství, je třeba masivní fiskální expanze (zvýšení veřejných výdajů - pozn. red.), tak realizaci jejich vůle může vládě zabránit centrální banka přitvrzením měnové politiky. Když Bankovní rada ČNB rozhodne o zvýšení úroků, tak prodraží finanční zdroje vlády pocházející jak z dluhopisů, ale znesnadní i větší výběr daní. O co více podniky zaplatí na úrocích z úvěrů, o to mají menší zisk - a z něj vláda daně. V konečném důsledku tak vůbec nemusí být naplněno přání voličů po růstové hospodářské politice. A obráceně - vláda může dočasně udržovat ekonomiku v "chodu" i za cenu zadlužování a ne-realizace potřebných restrukturalizačních opatření, používání výnosů privatizace na spotřebu místo na investice (jak jsme toho byli svědky do poloviny 90. let), což se časem projeví v nárůstu inflace a znehodnocení měny. V takovém případě by ČNB měla mít plný a silný mandát ke korekci nepříznivých důsledků i za cenu, že její opatření budou působit proti politice vlády. Jenže k nastolení měnové politiky ČNB, která půjde proti hospodářské politice vlády, musí centrální banka mít mandát od voličů. Mandát od prezidenta či Parlamentu není dostatečný a zavání závislostí nikoli na vůli lidu, ale dosazujících složek moci. Nezávislost na komkoli - včetně vůle lidu - je nedemokratická svévole.

Že mandát pro výkon obou politik musí být oddělen, uznává většina ekonomů. Jestliže uznáváme, že centrální banka má být ve výkonu moci nezávislá na vládě, protože její odpovědnost za stabilitu měny a cen je zásadním způsobem odlišná od odpovědnosti vlády za hospodářský růst, tak musí nutně volba jejího vedení být oddělena od ostatních složek moci. A nejsilnější mandát jí k tomu mohou dát jen přímé volby. Ty jsou pak nutností i z hlediska demokratické kontroly činnosti ČNB.

Vysílací a další rady by - stejně jako Bankovní rada ČNB - měly být ve výkonu moci nezávislé na ostatních mocenských složkách. (což není ani v případě ´mediálních rad pravda - je to pouze deklarace... - pozn. red.) Proto by měly být všechny tyto instituce voleny rovněž přímo. Falešné je tvrzení, že občané zvolili poslance, a proto rada, volená poslanci je "jakoby" odvozená od vůle voličů. Ten, kdo volil ČSSD (protože kulturní politika Pavla Dostála odpovídá jeho gustu), vůbec nemusí souhlasit s názory, které v Radě pro rozhlasové a televizní vysílání prosazuje nevlastní otec Petry Buzkové Pavel Erben. Proto by měl mít možnost hlasovat zvlášť pro poslance a zvlášť pro členy Rady. Úplně stejně, jako když volič chce růstovou rozpočtovou politiku vlády, ale nechce vysokou inflaci. Proto by měl mít možnost volit jak realizátory fiskální i monetární politiky, ale stejně tak i poslance odpovědné za tvorbu mediální legislativy a vysílací radní, kteří v souladu s jejím zněním budou realizovat vysílací politiku.

Parlamentní charakter české demokracie by mohl být zachován i při všech popsaných změnách. Představitelé všech mocenských složek by se ze své činnosti měli Parlamentu soustavně a trvale zodpovídat. Parlament by měl mít možnost vládu, Bankovní radu ČNB a další orgány kontrolovat včetně možnosti vyslovit nedůvěru a tím její představitele odvolat. Následovat by pak ale měla vždy opět přímá volba odvolaných orgánů občany. To abychom se nedočkali opět zmanipulovaných demonstrací na podporu jakýchkoliv vzbouřenců. Parlament by také jako nejširší demokraticky zvolené kolokvium měl mít kontrolu nad rozpočty všech těchto institucí. Jejich rozpočty, stejně jako rozpočty obcí, jsou součástí sumy veřejných financí, která je soustavou dluhopisů propojena se státním rozpočtem. Stav veřejných financí je neoddělitelně propojen s fiskální a daňovou politiku vlády - dokonce ji do určitém míry limituje. I když jí bývá jen spoluovlivňován. A vládní fiskální a daňová politika již nyní podléhá rozhodnutí Parlamentu. Pro větši komplexnost a transparentnost by Parlament měl mít kontrolu i nad všemi dalšími součástmi sumy veřejných financí. Už proto, že díry v rozpočtech obcí a ostatních veřejných institucí "zalepuje" dotační příděl ze státního rozpočtu. Ostatně náklady na úhradu dluhopisů a záruk všech složek veřejných financí jsou přímo či nepřímo (a dříve či později) výdajem státního rozpočtu. Parlament by měl mít kontrolu nad všemi složkami veřejných financí i proto, aby jedna - byť nezávislá instituce - nemohla mrhat prostředky, když jiným se nedostává.

Detaily vztahů mezi jednotlivými orgány moci, ať již přímo volenými, nebo jmenovanými by nemělo být složité upravit kompetenčním zákonem. Jeho podoba by však v každém případě měla být občany odsouhlasena v referendu.

Autor tímto prohlašuje, že nemá naprosto nic společného s Hnutím za přímou demokracii