"Yes. It is very difficult of course for anyone who has lived in a country that has been a democracy for so long to comment..."

[hlasatel]:

Ano. Je samozřejmě neobyčejně obtížné pro člověka, který žije v zemi, která je už tak dlouho demokracií, vyjadřovat se k tomu, co by se mělo dít v zemi, která se právě osvobodila od centralizovaného, diktátorského, komunistického režimu. Přirozeně mají lidé pocit, že ti, kdo kolaborovali s komunistickým režimem, by měli být potrestáni nebo by jim měl znemožněn přístup do jistých veřejných funkcí. Ale v praxi je neobyčejně obtížné vypracovat pro to řádnou proceduru.

Dovolte, abych vám dal dva příklady, které jsem našel konkrétně v tomto československém návrhu zákona. Zaprvé: pokud někdo spolupracoval s tajnou policií někdy v době od roku 1948 do r. 1989, ta osoba nemá mít přístup do určitých funkcí. Ale co když šlo o osobu, která kolaborovala řekněme od r. 1948 do r. 1950 nebo od r. 1966 do r. 1968 a pak se stala členem opozice, nebo se dostala do vězení jako disident. Nemělo by se to brát v úvahu? Návrh zákona se tím pokud vím nezabývá.

Zadruhé je zde otázka spravedlivého slyšení a zachování důvěrného rázu informací. Většina informací v policejních záznamech nebývá příliš spolehlivá. Například záznamy naší americké FBI jsou považovány jen za takzvané "syrové" informace. Automaticky se připouští, že tyto záznamy mohou obsahovat nepravdy, které byly do nich zaneseny třeba ze zlé vůle nebo z osobní nenávisti.

Příslušník čs. tajné policie si mohl bezpochyby lehce vymyslet a do policejních záznamů zapsat třeba fiktivní rozhovor se známým disidentem, jen aby vykázal činnost. Dále má čs. vyšetřovací komise právo občana povolat k výslechu, ale občan nemá právo vyžadovat být vyslyšen, pokud se komise sama nerozhodne, že ho chce vyslechnout. A pak je otázka, jak se tohle všechno srovnává s novou československou Listinou práv a svobod, která byla nedávno přijata. Mám dojem, že možná u řady lidí v Československu dochází trochu k mísení pojmu viny - kolaborace s Stb - a celkového komunistického životního postoje.

Mně se zrovna tohle nezdá být příliš přesvědčivým argumentem. To je argument, který je postavený na hlavu. Ten člověk může být naprosto nevinen. Snaha vydírat ho může být zcela falešná. My jsme v Americe, jak víte, v padesátých letech prošli podobným obdobím, kdy senátor McCarthy vyšetřoval Američany, kteří byli členy komunistické strany před druhou světovou válkou, v době, kdy Sovětský svaz byl v Americe populární. Nešlo pouze o politiky, ale i o zaměstnance soukromých firem, jako třeba televizní osobnosti a tak. Veřejnost zpočátku se senátorem McCarthym silně sympatizovala, ale pak se proti němu postavila. A my dnes takovémuto druhu vyšetřování říkáme hon na čarodějnice.

Je to přesně argument, který používal senátor McCarthy. Možná že je skutečně přesvědčivý. Jenže pokud se tento názor přijme, na lidech se spáchá mnoho nespravedlnosti.

Československo si musí samo rozhodnout, zda by mělo mít takovýto zákon. Pokud ho skutečně přijme, musí dát velký důraz na to, aby existovaly silné procedurální záruky, že vyšetřovací proces bude po všech stránkách spravedlivý.

Obviněná osoba musí mít právo na slyšení a musí mít právo seznámit se se všemi informacemi, které jsou o ní v policejních záznamech. Musí mít právo pokusit se dokázat, že tyto informace jsou falešné, anebo i pokud jsou pravdivé, je nutno vzít vážně v potaz pozdější postoje dané osoby, a pokud byly charakterní, osoba nesmí být trestána a nesmí být propuštěna ze své funkce.

Skutečně existují takové jisté neformální procedury. Například mnoho funkcí v americké vládě musí schválit senát a senát zkoumá charakter kandidátů a jejich minulost. Konají se veřejná slyšení, ale zkoumané informace zůstávají důvěrné až do doby, kdy jich někdo použije při slyšení. Všechny ostatní kandidáty na vládní funkce zkoumá FBI. Taková vyšetřování jsou však podřízena složitým zákonným nařízením. Nikdo nesmí být propuštěn z funkce na základě nějakého policejního záznamu, aniž by mu nebyla dána příležitost se hájit a nechat svůj případ zhodnotit soudem.

To je těžké komentovat. Existuje mnoho takových zákonů. Jestliže se Československo už stalo členem Evropského soudu pro lidská práva, jeho občané zřejmě budou mít možnost se po vyšetřování lustrační komisí k tomuto soudu odvolat. Problémem, který by Evropský soud pro lidská práva v těchto případech zkoumal, by byla otázka, zda bylo vyšetřování skutečně prováděno spravedlivě.

Československá ústavní reforma

V hlavní části článku analyzují oba američtí právníci úsilí československých úřadů vytvořit novou ústavu, zejména ústavní dodatky, které zatím Federální shromáždění včlenilo do dosud platné Československé ústavy z r. 1960. Nejprve se Cutler a Schwartz zabývají otázkou federalismu. Zdůrazňují, že cílem Slováků je už od založení Československé republiky r. 1918 dosažení podstatné míry autonomie v rámci československé federace. K tomu podotýkají, že vytvořit systém dostatečné silné ústřední vlády, která by měla dostatek pravomocí na to, aby mohla řešit vážné hospodářské, ekologické, společenské, politické a mezinárodní problémy, a zároveň poskytnout Slovákům takovou míru autonomie, jakou požadují, bude neobyčejně obtížné.

Američtí právníci zejména podrobně analyzují ustanovení ústavního dodatku o federalismu z 12. prosince 1990. Docházejí k názoru, že československá ústavní struktura nyní už obsahuje několik základních prvků federalismu. Československo je nyní svazkem dvou nezávislých republik. Sice zatím neexistuje výslovné právo na jednostranné odtržení jednoho z národů, takové právo je však často prosazováno a málokdy je odmítáno. Federální vláda si zachovala jen minimum pravomocí. Veškerá ostatní moc náleží republikám. A pravomoci, které má federální vláda a které mají republikové vlády, se vzájemně nepřesahují. To znamená, že federální vláda má jen malou možnost ovlivňovat rozhodnutí republikových vlád.

I když dnešní československá ústavní struktura nemá výslovná ustanovení o tom, že by Češi nebo Slováci mohli federální svazek opustit, je pravděpodobné, že právo z federálního svazku vystoupit nakonec bude plně zajištěno. Nikdo se však zatím nepokouší vytvořit právní ustanovení, která by se zabývala tak kontroverzními otázkami, jakými je rozdělení společného majetku a společných dluhů či jaká má být další společná odpovědnost obou národů po rozbití federálního svazku.

Nejnovější verze zákonných ustanovení poskytuje však federální vládě pravomoc takzvaně "kodifikovat" zákony v mnoha oblastech, které jsou teoreticky v jurisdikci republikových vlád. Právo "kodifikovat" zákony se definuje jako pravomoc vytvářet legislativní normy a předpisy v dané oblasti, jejíž správu pak mají obhospodařovat vlády republik. Zde však američtí právníci poukazují na to, že pokud by v této věci přestal existovat současný česko-slovenský konsensus, není vůbec jisté, že by soudy potvrdily pravomoc federální vlády vytvářet zákonnou kodifikaci. Nebylo totiž přijato žádné ustanovení, jímž by se dávala přednost federálním zákonům před zákony republik, a vzhledem k tomu, že proti takovému ustanovení existuje silná opozice, zřejmě bude sotva kdy přijato.

Cutler a Schwartz dále píší, že se Čechům a Slovákům zatím podařilo vyhnout se problémům ohledně vybírání daní. Podle ústavního dodatku z r. 1990 uvaluje daň z příjmu i obratu federální vláda: ze získaných daňových fondů jí však zůstává k dispozici pouze 35 procent, přičemž velké množství této částky pohltí povinné federální výdaje. Američtí právní experti zdůrazňují, že daňová otázka by se mohla stát nástrojem, jehož pomocí by mohla federální vláda přimět Slováky, aby jí přiznali větší množství pravomocí, než jsou ochotni. Slovensko totiž podle nich není finančně soběstačné. Spotřebuje větší množství finančních zdrojů, než se na Slovensku vybere na daních. Článek amerických odborníků v této souvislosti obsahuje tuto zajímavou úvahu, kterou citujeme doslova:

"Úspěch, s níž Slováci doposud prosazují své odstředivé tendence, je skutečně pozoruhodný, protože jejich postavení v Československu je podstatně slabší než postavení Čechů. Slovensko je výrazně chudší než Čechy a bude proto muset spoléhat na českou spolupráci a českou pomoc ve Federálním shromáždění při získávání finančních zdrojů na zmírnění strádání, které bude důsledkem přechodu na tržně orientovaný hospodářský systém a důsledkem konverze slovenských zbrojovek na továrny produkující výrobky pro civilní potřebu. Pokud by slovenské požadavky překročily rozumnou míru, rozhořčení Čechů by mohlo způsobit, že Češi Slovákům odmítnou poskytnout nutné finanční zdroje. Na Slovensku také existují obavy, že kdyby se slovenská republika octla mimo československou federaci - k čemuž by mohlo lehce dojít, kdyby federaci opustili Češi, a  podle slovenských ústavních návrhů by to mohli učinit zcela hladce - že by se maďarská menšina na jižním Slovensku pokusila spojit se svými etnickými příbuznými v Maďarsku. Za daných okolností je úspěch slovenského úsilí přimět Čechy k souhlasu přesunout množství pravomocí od federální vlády ve prospěch vlád republikových skutečně pozoruhodný, ale zároveň možná v poslední instanci také kontraproduktivní."

Američtí právníci dále poukazují na to, že pokud budou Češi a Slováci chtít vstoupit do Evropského společenství, budou zřejmě muset spolu uzavřít těsnější svazek. Evropské společenství totiž uznává pouze takové členské státy, které jsou plně schopné uvádět rozhodnutí Společenství do praxe na celém svém území a neuznává nadto vnitřní hranice v členských zemích. I když někteří Slováci vyjádřili přání, aby Československo vstoupilo do Evropského společenství jako dva téměř zcela nezávislé státy, je prý velice nepravděpodobné, že by Evropské společenství takovou myšlenku skutečně akceptovalo.

Nedůslednosti v Listině práv a svobod

Článek Herrmana Schwartze a Lloyda Cultera se dále zabývá československou Listinou základních práv a svobod, kterou přijalo Federální shromáždění 9. ledna 1991. Autoři se pochvalně zmiňují o tom, že přijetím Listiny základních práv a svobod dalo Československo světu jasný signál, že zamýšlí plně respektovat lidská práva, jimiž byla v listopadu 1989 inspirovaná československá demokratická revoluce.

Američtí odborníci však poukazují na to, že dokument obsahuje určité jazykové nedůslednosti. Občas je v něm totiž řeč o "základních právech a svobodách", jindy zase o "lidských právech a základních svobodách" a ještě jindy o "základních lidských právech a svobodách". Důsledkem této jazykové mnohoznačnosti je obtížné některé části Listiny jednoznačně interpretovat.

Vliv československé ústavy z r. 1920 se podle amerických odborníků v Listině práv a svobod projevuje zejména v ustanoveních o etnických a národních menšinách. Práva menšin jsou prý však definována příliš mlhavě a široce na to, aby na ně příslušníci menšin mohli v praxi skutečně plně spoléhat, i když duchem i formou plně souhlasí s právy menšin, které zajišťují jiné evropské dokumenty o lidských právech. Mlhavý jazyk Listiny práv a svobod v této oblasti je prý výsledkem kompromisu, protože otázka práv menšin se stala námětem ostré kontroverze mezi českými a slovenskými poslanci.

Významný, ale problematický oddíl čs. Listiny práv a svobod zahrnuje hospodářská, sociální a kulturní práva. Listina totiž poskytuje čs, občanům daleko větší míru sociálních a hospodářských práv než většina západních ústav a dokumentů o lidských právech. Američtí právníci zdůrazňují, že mnohé z těchto záruk zavazují čs. vládu způsobem, jemuž nebude - pro nedostatek finančních prostředků - moci řádně dostát. Avšak Češi jsou prý podle amerických právníků silně rovnostářským národem se značným sociálním cítěním, a v dané situaci, kdy je buducnost zejména čs. hospodářství nejistá, by bylo politicky nemožné sociální záruky předchozího režimu do listiny nezařadit. Autoři listiny jsou navíc prý toho názoru, že ústava má nejen zaručovat konkrétní a zajistitelná práva, ale že je zároveň i politickou deklarací, a může proto také obsahovat pouhé politické aspirace.

Jiným významným tématem, pro anglosaskou právní kulturu trochu nezvyklým, ale typickým pro středoevropskou oblast, je skálopevné přesvědčení čs. autorů listiny svobod, že zákonodárným orgánům je možno plně důvěřovat, že zaručí dodržování lidských práv. Mnoho zvučných ustanovení Listiny práv a svobod je totiž omezeno formulacemi jako "pokud zákon nestanoví jinak". Taková omezení se Američanům zdají nebezpečná.

Anglosasové zákonodárným orgánům příliš nedůvěřují a  raději spoléhají na nezávislé soudnictví, které případné výjimky ze zákona definuje praxí. Silná důvěra ve volené orgány zástupců lidu je však součástí evropské parlamentní tradice, vysvětlují právníci Cutler a Schwartz. V minulosti totiž tyto demokratické orgány poskytovaly záruku nadřazenosti parlamentu nad pravomocemi panovníka a jeho - ne vždy zcela nezávislých - soudců.

Jaké existují dnes v Československu záruky, že práva definovaná v Listině práv a svobod budou skutečně dodržována? Českoslovenští občané se mohou přímo obracet se stížnostmi přímo na Evropskou komisi pro lidská práva, ovšem až po vyčerpání všech domácích opravných prostředků, takže může jít o záležitost dosti zdlouhavou. Kromě toho má Evropská komise pro lidská práva uvnitř členských států pouze omezené pravomoce. Daleko účinnější bude, splní-li Československo svůj úmysl uznat jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva, jehož rozhodnutí jsou pro členské státy Rady Evropy závazná.

Také prý není zcela správné že ústavní soud jako řada obdobných evropských institucí bude hlasovat v tajnosti a zveřejňovat pouze většinové mínění. Cutler a Schwartz poukazují na to, že u těch soudních dvorů, které zveřejňují i nesouhlasné mínění menšiny soudců - jako například Evropský soud pro lidská práva ve Štrasburku - vzniká plodná veřejná diskuse. Menšinový názor soudců často nachází podporu odborníků a veřejnosti a během let nezřídka převládne nad původním názorem soudní většiny.

Jaké bude mít československý ústavní soud pravomoci? Bude posuzovat právní spory mezi federálními a republikovými úřady a bude rozhodovat, zda federální a republikové zákonodárství je v souladu s federálním ústavním zákonem a smlouvami o lidských právech. Následkem odporu Slováků však budou republikovému zákonodárství nadřazeny pouze federální ústavní zákony, nikoliv však federální statutární zákony. Jak se na toto ustanovení dívají američtí právníci? Nezdá se jim dostačující. Píší: Federální zákonodárství se běžně nadřazuje zákonodárství vnitrostátních celků proto, protože se uznává, že nikdy nelze přesně stanovit jurisdikci federálních a republikových orgánů a někdo proto musí nutně mít v případném sporu o tuto záležitost poslední slovo. Slovenským argumentem avšak je, že chirurgicky přesné rozdělené republikových a federálních jurisdikcí možné je. Takový postoj je však vysloveně nerealistický.

Američtí právníci varují, že bez nadřazení federálního zákonodárství republikovému bude v Československu docházet k neustálým pravomočním sporům mezi federálními a republikovými orgány, protože neexistuje mechanismus, který by tyto spory vyřešil.

Závěrem se američtí právníci zabývají čs. plány na oddělení federální legislativy a exekutivy a  návrhem nové čs. ústavy, který připravil pracovní tým prezidenta Havla. V této souvislosti také vysvětlují, jak funguje hlasovací struktura čs. Federálního shromáždění a silně se pozastavují nad tím, že za daného stavu mají dnes poslanci ze Slovenska při hlasování o důležitých zákonech a ústavních dodatcích pravomoc absolutního veta. Ve Sněmovně národů, v níž zasedá 150 poslanců, mají Slováci polovinu, to jest 75 poslanců. Američtí právníci poukazují na to, že kdyby se ve Sněmovně národů všichni slovenští poslanci rozhodli hlasovat jako blok, mohou zcela znemožnit přijetí jakéhokoliv zákona. Cutler a Schwartz zdůrazňují, že nevědí o žádné demokratické vládě nikde na světě, kde by obdobná menšina měla v ústavodárném shromáždění tak obrovské pravomoci blokovat přijímání nových zákonů.

Nakonec američtí odborníci poznamenávají, že i když Československá vláda za necelé dva roky od demokratické revoluce ušla po cestě ústavní reformy dlouhou cestu, přijaté čs. ústavní dodatky zatím ještě nejsou úrovni, která by mohla plně uspokojit západní odborníky na ústavní právo. Před československými zákonodárci stojí řada závažných problémů, které možná bude značně obtížné vyřešit.

Zastává Lloyd Cutler protislovenské postoje?

Závěrem dnešního pořadu hovoří Jan Čulík ještě jednou s Lloydem Cutlerem:

Mým názorem skutečně je, že je lepší ponechat federálním úřadům značně velké pravomoci zejména v hospodářské oblasti. To ale není ani protislovenský ani protičeský názor. Je založen na zkušenosti z celého světa. Většina států, které mají silné demokracie a silné tržní ekonomiky, jsou buď jednotnými státy anebo státy federálními. A nesmějí to být státy příliš malé, mají-li být skutečně hospodářsky výkonné. Je neobyčejně obtížné vytvořit úspěšnou, prosperující demokracii, která má pouhých pět miliónů obyvatel.

Podle mého soudu skutečně potřebuje silný federální systém, i když je možno mnohé pravomoci přenechat republikám. Federální systém musí být schopen vytvořit jednotnou hospodářskou zónu volného obchodu, řídit jednotnou měnu a centrální banku. Také to zjednoduší problémy pro zahraniční investory. Západní investoři nebudou chtít v Československu jednat se třemi vládami.

Myslím, že bude daleko obtížnější pro Slovinsko nebo Chorvatsko stát se samostatně členem Evropského společenství, než by to bylo pro celou jugoslávskou federaci. Totéž platí o Slovensku. Během našich nedávných konferencí v Bratislavě i v Praze toto stanovisko také vyjádřili mnozí přítomní právníci z Evropského společenství.

Na pozvání paní Burešové z České národní rady uspořádáme v Praze tutéž konferenci, jakou jsme uspořádali před dvěma měsíci v Bratislavě na pozvání ministerského předsedy Čarnogurského. Budou přítomni čeští i slovenští právníci a vědci. Budeme hlavně diskutovat o rozhodnutích o struktuře federální vlády, o nichž se nyní jedná. Chtěl bych ale zdůraznit, že my ovšem pouze splňujeme funkci poradců a všechna rozhodnutí musí udělat lidé v Československu sami.