Rozhlas a televize jako veřejnoprávní instituce
Když v květnu 1991 Slovenská národná rada přijala zákony č. 254 a 255 o Slovenskej televízii a o Slovenskom rozhlase, kterými na základě tzv. malého kompetenčního zákona č.136/1991 vyčlenila tyto instituce ze struktury dosavadních státních organizací ČST a ČSRo, jak Slovenská televízia, tak Slovenský rozhlas byly deklarovány jako "národná, nezávislá, verejnoprávna, informačná, kultúrna a vzdelávacia inštitúcia".
Našli se pak slovenští politici, kteří prohlašovali, že Slováci jako vůbec první v postkomunistické Evropě vytvořili nezávislou veřejnoprávní instituci. Ale stalo se tak doopravdy? Již v této době byl jak rozhlas, tak televize na Slovensku bohatě dotovány ze státního rozpočtu, stále pokračovaly ve své existenci rozpočtové organizace, byť někdejší přísná pravidla limitů jejich hospodaření se postupně uvolňovala, obě instituce byly i nadále - přes některé menšinové názory, zvláště z řad žurnalistů - obecně chápány jako nástroj vládní politiky.
Český rozhlas a Česká televize, které o půl roku později, v listopadu 1991, ustavila Česká národní rada zákony č.483 a 484, se definovaly mnohem skromněji: jako "právnická osoba", která "poskytuje službu veřejnosti" tvorbou a vysíláním programů. Byli to zřejmě právníci-legislativci, kteří zabránili veřejnoprávní deklaraci, tím spíše, že náš právní systém tento pojem zatím explicitně neobsahuje.
Následující studie se chce zamyslet nad konceptem "veřejnoprávnosti", jak se dnes používá v souvislosti s rozhlasovým a televizním vysíláním.
Veřejnoprávní koncept vysílání
Veřejnoprávní koncept vysílání neměl v České republice možnost organicky vyrůstat z nějaké dlouholeté domácí tradice. Je třeba přiznat, že je to koncept importovaný, převzatý ze zahraničí, z demokratických politických systémů. To vedlo k tomu, že ne vždy byly u nás pro něj připraveny všechny právní, ale často i společensko-politické podmínky. A tak veřejnoprávní poslání rozhlasu a televize je spíše vyjádřením přání, formulací úkolu, který osvícená část politické elity před vysílání postavila - to jest, aby vysílání bylo více službou veřejnosti než nástrojem vládnoucí moci.
Termín veřejnoprávní naznačuje, že ze zahraničních vzorů byl nejblíže ten německý, kde vysílací organizace jsou důsledně označovány jako "oeffentlich rechtlichen Anstalten", tj. instituce veřejného práva. V anglosaské oblasti se totiž nehovoří o veřejnoprávních institucích, ale o organizacích veřejné služby - BBC je public service broadcaster, který je veřejným podnikem - public enterprise, corporation. Rovněž ve Francii se používá pouze adjektivum veřejný - public, přičemž o vysílatelích se hovoří častěji o organizacích veřejného sektoru (le secteur public) nežli o veřejných organizacích.
O tom, jak zmíněná funkce veřejné služby by měla být ve vysílání konkrétně naplňována, se vedou průběžné a nikdy nekončící diskuse, které jednak potvrzují to, že její rámec nelze přesně a definitivně stanovit (1), neboť tato funkce není funkcí sociologickou s "objektivním" charakterem, prosazujícím se nezávisle na záměrech zúčastněných. Tyto diskuse dále dokazují, že funkce veřejné služby odráží společenská očekávání (2), tj. to, co společnost od veřejné instituce vyžaduje a co se může v různých sociálních strukturách navzájem silně odlišovat.
Také z toho důvodu se nelze slepě ohlížet po cizích vzorech, z nichž je sice možné převzít obecná pravidla, lze z nich čerpat inspiraci, využít historické zkušenosti, ale nelze je slepě kopírovat. Vlastní konkrétní náplň pojmu veřejné služby rozhlasového a televizního vysílání by se pak měla vytvářet v domácím prostředí v průběhu široké diskuse za účasti celého politického spektra.
Na počátku stojí veřejný zájem
Legitimita, "právo na život" veřejné či veřejnoprávní instituce vychází z existence společného, veřejného zájmu, a také z poznání, že tento veřejný zájem je něčím více než prostým součtem soupeřících individuálních zájmů. Ačkoli "veřejný zájem" bývá velice frekventovaným pojmem politického života, ačkoli se na něj odvolávají i právní normy, jeho definování je kupodivu velice vágní a neurčité.
Vyplývá to z povahy věci, kdy veřejný zájem je něčím, co se implicitně předpokládá. Právě používání tohoto pojmu a následné diskuse naplňující jeho konkrétní obsah, nás přesvědčují o tom, že společnost veřejný zájem akceptuje jako něco, co zde objektivně existuje, jako něco, co přesahuje zájmy individuální.
I kdybychom pojem veřejný zájem zakázali nebo přestali užívat, brzy se vytvoří potřeba nějakého nového termínu, který by vyjádřil polaritu vztahu mezi individuálními, soukromými cíli a potřebami větších společenských struktur.
Koncept veřejného zájmu v sobě obsahuje etické zdůvodnění požadavků, které komunita klade na individuum a kterým ho často omezuje. Vnáší do mechanismu politického rozhodování morální prvek, hodnoty, aspirace a cíle dané společnosti. I když někteří sociální vědci odmítají pro neurčenost pojmu uznat veřejný zájem jako jev schopný podrobit se vědecké analýze, nemohou popřít jeho existenci a vliv na společnost a politický systém.
Samozřejmě, pojem "veřejný zájem" lze zneužít jako každý jiný (stejně jako byl zneužíván "zájem celospolečenský"), jeho neurčitost však nemůže být důvodem k jeho zrušení. Vždyť i jeho protipůl - pojem "individuální svoboda" - je velice neurčitý a chybí mu přesnější vymezení.
Těm, kteří kategorii veřejného zájmu odmítají, je možné připomenout, že veřejný zájem je pokládán za jeden z důležitých prvků moderní demokratické společnosti. Implicitně v sobě obsahuje permanentní veřejnou diskusi, průběžný vývoj a hledání stále nových řešení a východisek.
Není náhodou, že méně rozvinuté společnosti a autoritářské politické systémy se k tomuto pojmu stavějí chladně. Tam, kde jedinec je pasívním, ovládaným prvkem bez možnosti projevu vlastní vůle, tam pak o tom, co je dobré pro společnost - namísto interakce v rámci demokratického politického systému - rozhoduje vládnoucí vrstva; ať už je to uznávaný charismatický vůdce nebo vládnoucí strana přisvojující si vedoucí úlohu ve společnosti.
Veřejný zájem poněkud nespravedlivě trpí za uplynulá desetiletí, kdy jedinec byl nucen bezvýhradně se podrobit "celospolečenskému zájmu", který byl deklarován jako zájem "pracujícího lidu", ale fakticky se jednalo o zájem mocenské elity, tj. aparátu strany, která si přisvojila tzv. "vedoucí úlohu".
S praxí, kdy za deklarací veřejného zájmu se skrývají zájmy silně partikulární nebo dokonce individuální, se setkáváme i dnes - byť v jiných podmínkách a v jiném "převleku". To však jenom potvrzuje skutečnost, že kategorie veřejného zájmu není a nikdy nebude imunní vůči zneužití a jediným lékem proti takovému zneužití je veřejná diskuse v rámci otevřeného demokratického politického systému. (3)
Veřejný podnik
Encyclopaedia Britannica věnuje jevu, který nazývá public enterprise, hned celé čtyři stránky. Uvádí, že na jedné straně mají veřejné podniky shodné rysy se státními institucemi: oba slouží veřejným zájmům, uspokojují veřejné potřeby. Na straně druhé se však odlišují.
Čím? Zatímco státní instituce financované z výnosu daní, poskytují služby veřejnosti jako nedělitelnému celku, často bezplatně (patří mezi ně např. armáda, policie, veřejné školství apod.), pak u veřejných podniků lze jejich služby či zboží rozdělit na konkrétní dělitelné prvky sloužící konkrétním jedincům, kteří za ně často platí i poplatky (např. pošty, komunikace, železnice, elektrárny, plynárny apod.).
Tím vzniká i další rozdíl - veřejný podnik má své vlastní příjmy a svůj majetek, se kterými může podle okolností samostatně hospodařit, může mít i formu obchodních společností. Od soukromých obchodních společností se však veřejný podnik liší tím, že smyslem jeho činnosti není soukromý, maximální zisk, ale veřejný prospěch. Měl by tudíž poskytovat co možná nejkvalitnější služby za co možná nejnižší cenu. Tolik teorie.
Zmíněná Encyclopaedia Britannica zdůrazňuje historickou i geografickou podmíněnost formy veřejných podniků.
Zpočátku nejčastější formou byla v podstatě vládní organizace (The Administrative Department), tj. organizace zřízená vládou, hrazená ze státního rozpočtu nebo ze společného fondu, do něhož plynuly poplatky za poskytované služby, a řízená téměř shodně jako součást vládního aparátu.
Obchodní agentura (Trading Agency) je typ veřejné organizace pocházející ze Švédska, která je zde používána např. pro správu pošt, železnic, energetiky apod. Je to v podstatě modifikace výše uvedeného typu s větší samostatností, nepolitickým vedením s profesionály (jmenuje je formálně nezávislý orgán, např. Královská rada, která ovšem návrhy přijímá od vlády). Na jedné straně může taková agentura částečně svobodně hospodařit se svým ziskem, její personál je však svým charakterem byrokracií civilní, státní služby.
Společnost (Company) jako veřejný podnik byla častým a obvyklým případem ve Francii nebo Itálii. Chová se v podstatě jako obchodní společnost, ovšem s tím, že vlastnictví (často ve formě akcií) si drží stát, který za součinnosti moci zákonodárné i výkonné určuje pravidla řízení, odpovědností, charakter správních orgánů apod. Výhodou je nezávislost jak na ministerstvu financí a státním rozpočtu, tak na pravidlech platících pro státní službu, z toho plyne větší podnikavost, pružnost při reagování na změněné situace. Nevýhodou pak je určitá absence veřejné kontroly. Touto formou, tj. jako státní akciové společnosti, jsou organizovány některé rozhlasové a televizní společnosti (YLE, SVT, částečně RAI).
Veřejná korporace (Public Corporation) jako forma veřejné organizace pochází z Británie, kde byla poprvé použita při vytvoření Port of London Authority. Od té doby se využívá v mnoha podobách a modifikacích po celém světě. Je ustavována na základě společenského konsensu jako částečně autonomní instituce podřízená ve velké míře veřejné kontrole. Hlavním motivem k jejímu vzniku byla snaha osvobodit veřejný podnik od bezprostřední závislosti na vládě či parlamentu, jakož i od závislosti na státním rozpočtu. Ředitel a správní orgány bývají jmenováni či voleni na pevnou dobu, což jim poskytuje určitou nezávislost na politické kontrole.
Praxe zná také společnosti smíšené (Mixed Private-Public Enterprises), které většinou mají formu obchodní (akciové) společnosti, částečně vlastněné státem, jenž si na základě spoluvlastnictví vyhrazuje jisté pravomoce. Je to kontroverzní forma - v USA zakázaná - kde se buď státní zájem "utopí" v procesu soukromého podnikání nebo toto podnikání hřeší na státní garance schopné pokrýt případné ztráty.(4)
Veřejnoprávní korporace a elektronická média
O pojmu korporace uváděl náš Ilustrovaný encyklopedický slovník ještě nedávno:
"korporace (lat.), sdružení osob, spojených společnými zájmy nebo úkoly. K. jsou buď nucené (ze zákona), nebo dobrovolné, veřejněprávní nebo soukromoprávní.... V social. státech pojem korporace pozbyl praktického významu."(!)
Korporace jako zvláštní forma obchodní společnosti se k nám zatím nevrátila, nicméně při diskusích o tom, jak by měla být formulována koncepce veřejně prospěšné instituce v českém zákonodárství, se často používá vzor public corporation z Británie, ovšem v modifikaci německé, jako veřejnoprávní instituce, organizace.
Jak vyplývá i z předchozího textu, veřejnoprávní korporace není jedinou možnou formou veřejného podniku, je však pokládána za uspokojivé východisko všude tam, kde je vhodné, aby poskytovaná služba byla vzdálena od bezprostřední kontroly politickou mocí, aby odpovědnost byla směřována prioritně k veřejnosti a veřejnému zájmu.
Užití veřejnoprávního konceptu při organizování činnosti elektronických médií má svůj důvod jednak v charakteru těchto médií, jež jsou dosud odkázána převážně na využívání frekvencí, což jest fyzikálně a geograficky limitovaná veličina, nahlížená jako veřejný statek. Dalším důvodem je pak zájem veřejnosti, aby informace, kterou tato média šiří, nebyla účelově ovlivňována ani deformována. Všeobecně se ví, odkud toto nebezpečí hrozí - jednak ze strany partikulárních politických zájmů, tj. jednotlivých politických stran, a dále ze strany rovněž partikulárních zájmů obchodních.
Modelová úvaha
Zřízení veřejnoprávní instituce má jistá pravidla, která - byť se ve mohou případ od případu odlišovat - jsou v podstatě stejná, ať jde o úroveň místní, regionální či celostátní. Taková instituce má několik charakteristických rysů:
a) Měla by být ustavena právní normou.
b) Tato právní norma by měla přesně vymezit předmět činnosti dané instituce.
c) Zakladatel by měl zároveň určit způsob jejího financování.
d) Zakladatel by měl vytvořit též mechanismus veřejné kontroly, který by zajistila průběžné sledování této instituce, aby pracovala tak, jak jí to bylo určeno.
To vše má svůj praktický i etický základ. Instituce veřejnoprávní vzniká tehdy, když - podle názoru těch, kteří veřejnost reprezentují či zastupují - existuje objektivní potřeba služby pro veřejnost, kterou soukromoprávní subjekty nemohou buď vůbec nebo s požadovanými parametry zajistit. Může to být jak obecní knihovna (o té rozhodují obecní radní), tak veřejné rozhlasové či televizní vysílání (o němž rozhoduje parlament).
Zákonodárce, který takovou instituci zřídí, jí zajišťuje finanční zdroje, aby vůbec mohla pracovat. Nemusí to být vždycky jen přímé dotace. Obecní radní mohou - pokud jim to zákon umožňuje - zvýšit obecní poplatky nebo stanovit tzv. účelově určený poplatek (zweckgebundene Gebuehr) na financování zamýšlené knihovny. Parlament pak ve věci celostátního vysílání může stanovit zvláštní daň, koncesi, poplatek, či jiné příjmy z rozpočtových zdrojů, které veřejnou službu vysílání budou financovat.
Někdy mají takové instituce - jak obecní knihovna, tak veřejná televize - povolení podnikat (například vysílat reklamy). Ale pak se to týká většinou jen vymezeného předmětu činnosti, případně oborů s předmětem činnosti souvisejích. Platí tu pravidlo, že případné zisky jsou vynakládány na účel, pro který byla instituce zřízena - tj. např. na vypůjčování knih či na vysílání programů.
Děje se tak z toho důvodu, že by nebylo spravedlivé vůči ostatním subjektům, aby někdo, kdo získává veřejné zdroje a kdo často platí i menší daně, tuto zvýhodněnou pozici využíval pro podnikání bez jakéhokoli omezení. Kromě toho tu vzniká nebezpečí, že při takovém neregulovaném podnikání by původně veřejnoprávní instituce mohla podlehnout nutkání opustit činnost, pro kterou byla vlastně zřízena, a věnovat se něčemu úplně jinému, pro ni výhodnějšímu.
Je tu tedy ne jeden, ale hned několik důvodů, proč má zakladatel a veřejnost právo určitého dohledu nad činností veřejnoprávní instituce a proč zřizuje kontrolní orgán složený ze zástupců veřejnosti, který by se dal - byť ne zcela přesně - přirovnat k dozorčí radě obchodní akciové společnosti.
Ztratilo se "veřejné"
Léta totalitní praxe ztotožnila "státní" s "veřejným" a neponechala ve vědomí lidí prostor pro "veřejné" v tom pojetí, které je vlastní demokratickým politickým systémům. A tak není divu, že mnozí lidé jsou schopni uvažovat pouze v polaritě "státní" - "soukromé".
Není divu, že i předseda postotalitní vlády prohlásí: "Proto chtějme nejradši soukromé, a když ne soukromé, tak raději státní než veřejné!" (5) (Zřejmě veden špatnými zkušenostmi s případy, kdy pod rouškou veřejného zájmu se prosazují partikulární cíle.)
Po období, kdy převážila slepá víra ve všemocnost trhu a v jeho automatismus při zajišťování veřejných potřeb a zájmů, nevyhnutelně přijde doba, kdy bude třeba se znovu vrátit k diskusím o veřejném zájmu a o tom, jak nejlépe zajišťovat jeho ochranu a naplnění. Bylo by však škoda, kdyby odstranění nedostatků "soukromého" bylo opět svěřeno "státnímu".
Na druhé straně "veřejné" může být nalezeno jedině na základě vlastních zkušeností - těch dobrých, ale i těch špatných - se "soukromým" i "státním". V tomto ohledu je příchod komerčního rozhlasového a televizního vysílání do České republiky jedinečnou příležitostí, jak rozvinout diskusi o veřejném zájmu v této oblasti, na jejímž základě může být lépe a přesněji definován koncept veřejného sektoru vysílání, včetně právních norem, jež tento veřejnoprávní koncept umožní.(6)
PhDr. Milan Šmíd, Fakulta sociálních věd UK, Smetanovo náb. 6, 110 00 Praha 1
Poznámky:
1) Blumler uvádí příklad, kdy jeden z Komisařů ES pro audiovizuální, informační, komunikační a kulturní otázky veřejně prohlásil: "Co je to veřejná služba? To nevím, i když vím, že odpověď na tuto otázku je velmi důležitá."
Blumler, Jay G.: Meshing Money with Mission: Purity versus Pragmatism in Public Broadcasting. In: European Journal of Communication (SAGE, London, Newbury Park and New Delhi), Vol. 8 (1993), 403-424.
Podobně Paddy Scannell v kapitole o historii vysílání veřejné služby v Británii uvádí, že parlamentní Peacockův výbor v roce 1986 měl problémy s tím, aby získal definici principů veřejné služby od samotných vysílatelů. V roce 1951 pak členům podobného Pilkingtonova výboru předseda Rady guvernérů BBC sdělil, že nemá smysl pokoušet se definovat, co je dobré vysílání, neboť dobré vysílání prý člověk běžně pozná.
Scannell, Paddy: Public Service Broadcasting: The History of a Concept. In: Understanding Television, Londion, Routledge 1990, str.11.
2) Theis, Anna M.: Vom Umgang mit Komplexitaet - Organisatorische Konsequenzen des dualen Rundfunksystems. In: Rundfunk und Fernsehen, 40.Jg. 1992/4, Nomos Verlag, Hamburg, str. 494.
3) Některé myšlenky této kapitoly vycházejí z materiálu Herring, Pendleton: Public Interest (encyklopedické heslo) In: International Encyclopedia of the Social Sciences, Collier-Macmillan Publisher, London., díl 13, str. 170-174.
4) Viz též heslo Public Enterprise, In: Encyclopaedia Britannica, díl 18, str.820-823.
5) Václav Klaus: "Soukromé, veřejné, státní", Český deník, 4.12.92.
6) Za zmínku zde stojí, jak právě příchod soukromé konkurence vyhrotil některé problémy vysílání, jež zůstávaly neřešeny delší dobu (např. nedostatečné zakotvení poplatku za R a TV přijímač v zákonech, problém financování rozhlasových vysílačů s velkými výkony apod.), včetně toho problému, že "veřejnoprávnost" vysílacích institucí ČT a ČR je dosud v našem právním řádu řešena pouze ad hoc, na základě nejrůznějších výjimek (např. jmenovité osvobození od DPH, dohody s ministerstvem financí v nejasných případech apod.).
